CREDO NEW теоретический журнал

Поиск по сайту

Главная
Федерализм как политико-правовой и социальный способ правления конфликтами и как средство...

И.Б. Гоптарева,

кандидат философских наук

ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ СПОСОБ ПРАВЛЕНИЯ КОНФЛИКТАМИ И КАК СРЕДСТВО ИХ ПЕРМАНЕНТНОГО РАЗРЕШЕНИЯ

(Продолжение. Начало - в "Credo" № 6, 1998 г.)

5. Федерализм как объединяющее начало

           По своей сути федерализм является основным организационным принципом любого общества, так как последнее состоит из множества самостоятельно существующих социальных образований, объединяющихся друг с другом в тесный союз. Характерной чертой подобного интеграции является то, что осуществляться она может только посредством координированных действий, а не подчинения или возвышения одной части над другой и, как только равновесие начинает нарушаться, возникает угроза целостности союза. Например, ярко выраженный централизм российского федерализма всегда способствовал усилению дисбаланса в пользу центра и порождал много латентных конфликтов, что в конечном счете привело к распаду СССР и новой череде конфликтов.
           Анализируя федерализм как форму общественного устройства, следует выделить две его противоречивые особенности: с одной стороны, это дуализм политической жизни, заключающийся в соединении нескольких частей в целое (отношения части и целого), с другой, - плюрализм, выражающийся в существовании множества политически самостоятельных единиц. Это противоречие (дуализм - плюрализм) может способствовать либо интеграции, либо дезинтеграции. Если федеральные отношения строятся на принципах равновесии и координации, то это означает, что данный союз формируется с целью обеспечения свободы и самостоятельности отдельных политико-территориальных образований, из которых складывается союз. В данном случае противоречие играет созидательную роль - гарантирует интеграционную целостность. Если принцип равновесия нарушается, а координация действий заменяется волевыми решениями центра, то названные противоречивые особенности федерализма вполне могут развиться в неразрешимые конфликты, что и приводит к дезинтеграции и распаду союза.
           Именно свобода действий, обеспеченная принципом координации, и самостоятельность являются отличительными чертами федерации, делает его непохожим на все другие возможные политико-территориальные образования. В этом отношении федерализм отличается даже от децентрализма (или децентрализованного принципа управления), хотя часто эти понятия употребляются как одно другое дополняющие, но это не совсем так, поскольку децентрализм не исключает нарушение равновесия, означающее, что более сильные автономные единицы (а это не всегда может быть только центр) могут принимать важные политические решения в ущерб более слабым, или помимо их воли. При федерализме такое положение вещей невозможно, ибо, в противном случае, он теряет свой смысл. Стремление к равновесию и координации при федерализме обеспечивает подлинную автономию отдельных частей союза, так как их взаимодействие происходит на основе соглашений и компромиссов, тогда как при децентрализме автономность частей испытывает серьезное давление со стороны центра, особенно когда речь заходит о принятии политически важных решений (6, 59-61).
           Федерализм не сводится только к формам государственного устройства, его возможности гораздо шире, на принципах федерализма возникают и существуют множество объединений: общественные, коммерческие, частные, международные и т.д.
           Федерализм, как организационный принцип, актуален для всех общественных сфер, которые испытывают потребность в институционализации объединения автономных частей целого (государства, организации институты и т.д.) таким образом, чтобы власть и полномочия отдельных структур делегировались совместным органам.
           Мак Уини, исследуя федеральные системы, существующие в мире, выделил такой важный признак, отличающий одну систему от другой, как фактическая локализация точек политического давления при принятии решений . Согласно этому признаку, Мак Уини разделил федеральные системы на монистические и плюралистические. В основе их различия лежат основные тенденции развития федеральных отношений - центростремительные и /или/ центробежные. Первые характеризуются преодолением центростремительных тенденций, поскольку господство центра оказывает явный перевес над частями. Для вторых примечательны центробежные тенденции, которые неуклонно приводят к совершенно определенным формам самоуправления и общественного сотрудничества, а также - недоверию по отношению любого давления со стороны центра (8, 63).
           Конечно, федеральные системы нельзя рассматривать как “идеальный тип” монизма или плюрализма, иначе говоря, та или иная система не может иметь лишь одну тенденцию: центростремительную или центробежную. Как показывает практика, эти тенденции могут накладываться одна на другую, пересекаться и тем самым способствовать переходу одной системы в другую, правда, этот процесс занимает длительное время, не происходит сразу и сопровождается разного рода противоречиями и конфликтами.
           Оба процесса - центростремительный и центробежный составляют сущность федерализма, они создают синтез, который определяет тот или иной характер федерализма.
           Центробежные тенденции возникают в результате постоянно существующих противоречий между самостоятельными частями и центром: центр всегда стремится ограничить автономность территорий, а последние всегда пытаются увеличить свою самостоятельность.
           Центростремительные тенденции означают частичную передачу компетенций в пользу более сильного, каковым и является центр и это в свою очередь приводит к локализации в нем политических силовых решений.
           Необходимость центростремительных элементов для реализации федерализма во всей его целостности, бесспорна, ибо в противном случае федерализм, попадая в кризисные ситуации, в поисках выхода из них разрушал бы себя и трансформировался бы в противоположное состояние - сепаратизм.
           Существенной основой для центростремительных тенденций является потребность в совместных действиях для решения соответствующих задач и для исполнения общих компетенций. Чем сложнее круг этих задач и компетенций, тем более разнообразными могут быть формы коммуникаций, координаций и объединений между частями и целым; основные принципы федерализма способствуют образованию многослойных связей как по вертикали, так и по горизонтали, создавая тем самым все новые формы взаимоотношений и если этот процесс не контролировать, то такая комплексность отношений может нарушить интеграционную целостность и привести к прямо противоположному результату - к распаду единого целого на множество мелкий частей, не имеющих объединяющего начала. Для предотвращения чрезмерной сложности взаимоотношений между центром и периферией, последняя должна делегировать центру те полномочия, которые способствуют сохранению целостности союза и тем самым признать необходимость подчиняться в определенных случаях высшим центральным инстанциям.
           Центробежность и центростремительность можно обозначить и как важные принципы федерализма, которые не только составляют его сущность, но и неразрывно связаны между собой, обеспечивая постоянный динамизм отношений центра с периферией. С этой точки зрения, федерализм можно считать диалектически действенным общественным устройством (5, 63).
           В случае отсутствия центробежных тенденций, а вернее, каких-то их элементов (полностью отсутствовать ни те ни другие тенденции не могут, это сложно представить даже гипотетически), как постоянно действующей силы, федеральное образование (союз государств) может переродиться в централизованное или унитарное. Этот процесс (т.е. ограничение центробежных тенденций) может усилиться и благодаря собственно унитаристским тенденциям, определяемых технологией государственного управления. А при снижении значимости центростремительных элементов или их резкого сокращения, возникает опасность развития сепаратистских тенденций.
           Союз государств, как одна из важнейших форм проявления федерализма, представляет собой государственно-правовую конструкцию федерализма. С этой точки зрения, федерализм можно дефинировать как политический принцип, сущность которого выражается посредством политического самоопределения и самоутверждения, в то время как союз государств лучше определить как государственно-правовую структуру, т.е. федерализм как государственное устройство имеет больше выраженный юридический аспект, чем политический (5, 64).
           Несмотря на то, что союз государств представляет собой важнейшую форму федеральной организации во внутригосударственной сфере, было бы ошибочно сводить федерализм только к союзу государств и в действительности это породило бы большие противоречия. Поскольку для образования государственной воли необходим централизованный способ организации общественных сил в лице союзов, партий, объединений и т.д., то союз государств может существовать скорее номинально, чем фактически, что объясняется неизбежным разрывом между конституционным правом и конституционной действительностью.
           Юридическим признаком федерализма является наличие двойных структур и параллельных органов управления, целью которых является соблюдение границ самостоятельности в рамках компетенции своих государственно-политических образований. Это означает возможность, как для центра, так и для составляющих его частей, одновременно участвовать в двух самостоятельных образованиях, а также оказывать взаимное влияние на процесс принятия решений.
           Важнейшим результатом такого взаимообмена, с одной стороны, и стремлением к самостоятельности, с другой, - является возможность самокоординации членов союза между собой и с центром.
           Итак, для обеспечения функционирования федерального государства необходимо юридическое основание, которое можно свести к следующему:
           1. Распределение компетенций и функций между центром и политико-территориальными единицами.
           2. Содействие членов союза формированию воли всего союза, а также - реализации этой воли.
           3. Гарантирование финансового выравнивания, основанного на разделении материальных возможностей и финансовых средств в соответствии с распределением решаемых задач.
           Именно поэтому уместно говорить о формировании федерализма de facto и de jure там, где действительно существует союз автономных государств, обладающий не только внешними признаками, как то: юридический статус, федеральный центр и федерированные единицы, но и такой политико-государственной структурой, которая обеспечивает совместное сосуществование посредством деятельности параллельных органов принятия решений.
           Для полноценного функционирования федерального государства недостаточно наличие только правовых и организационно-технологических средств, необходимо социально-культурное основание, обусловленное историческим прошлым, осознанием нации необходимости объединения, а юридическое оформление должно находить опору в политических ценностях, представлениях и идеях. Субстанцию федерализма можно выразить так: “это страна, люди и прежде всего те политические силы, которые приводят в движение государство” (5, 64-66).
           Итак, рассмотрев принципы, свойства и характеристики федерализма, можно предпринять попытку доказательства того, что федерализм (как принцип общественных отношений, как способ управления и как форма политико-территориального устройства) вполне в состоянии обеспечить условия для конструирования механизмов разрешения социальных конфликтов. Начнем с того, что в федерализме изначально заложен такой демократический признак как “согласие”, “договор”, без которых мирным путем ни решить, ни урегулировать споры и противоречия невозможно. Однако соотношение понятий “федерализм” и “демократия” далеко не исчерпывается одним этим признаком.

6. Федерализм как демократический способ управления конфликтами

           Оценивать федерализм, применяя понятие “демократический”, и следовательно говорить о нем как о “демократическом способе управления конфликтами”, сложно в том отношении, что это понятие истолковывается по-разному. Поэтому необходимо уточнить понятие “демократия” в контексте нашего конкретного вопроса. Из множества школ и направлений, обосновывающих концепцию демократии, остановимся на тех, которые, на наш взгляд, оказываются ближе нашему предмету рассмотрения.
           Во-первых, речь идет о концепции партисипаторной демократии , смысл которой заключается в необходимости участия широких масс в общественной жизни вообще и в принятии важных политических решений, в частности, именно тех решений, которые так или иначе затрагивают интересы масс. В этом отношении представляет интерес мнение Дж. С. Милля, который считает, что неучастие в общественной жизни, политических требованиях и т.д. приводит к притуплению интеллектуальных и моральных способностей человека, оскудению его чувств (См.: 5, 59). Итак, в центре этого направления лежит обоснование необходимости участия каждого в общественных делах.
           Во-вторых, это теория “господства демократической элиты”, которая больше связана с политической реальностью, т.е. с тем, что существует фактически, а не с тем, что должно быть в идеале или что должно соответствовать норме (классическая теория демократии). Поэтому ее еще называют “эмпирической” (ненормативной) демократией. Суть этого направления состоит в анализе функций существующих демократических систем. Основные постулаты сводятся к тому, что: а) политическая элита (ее образование и ротация) - неотъемлемая часть демократии; б) господство политической элиты - составная часть демократии.
           Утверждать, что демократия вообще исключает господство, а вернее сказать какие-то его элементы, весьма спорно и бесперспективно, если речь идет об общественном управлении и распределении власти. С этой точки зрения, демократию следует рассматривать как политический метод реализации политических решений, как процесс легитимации власти.
           При такой оценке демократии необходимо учесть и некоторые ее слабые места.
           Во-первых, сам факт существования господства и его реализация небольшой группой профессиональных экспертов представлен в теории и практике партисипаторной демократии как неприятная необходимость, не всегда соответствующая желаниям масс.
           Во-вторых, демократия здесь понимается весьма узко - как политический метод легитимации элиты.
           В-третьих, партисипаторная демократия олицетворяет собой так называемую западную модель демократии, которую многие связывают с изменениями в экономике и развитием рыночных отношений, полностью строящихся на конкуренции. Если демократию рассматривать исключительно с утилитарных позиций, то оказывается, что цели остаются за пределами интересов, поскольку их нельзя обобщить или суммировать таким же образом, как интересы. Здесь во главу угла ставится задача удовлетворения прежде всего материальных интересов, отсюда и результат: западное общество - “общество потребления”, занятое прежде всего и в основном удовлетворением материальных интересов, создает условия для дисбаланса между духовным и материальным, в пользу последнего.
           Такое понятие демократии теряет свою телеологическую основу и способствует рациональной технократизации, которая готовит почву для будущих конфликтов, так как за ее пределами остается не менее, а может быть, и более важная, чем материальная сфера, сфера духовных интересов.
           Наконец, отодвигание на второй, и может быть, на третий и т.д., план общественных ценностей и интересов, придает демократии деидеологизированный и овеществленный характер. В конечном счете это приводит к тому, что роль человека в политике заменяется ролью позиций.
           Эти слабые стороны “демократии участия” можно с полным основанием отнести к издержкам демократической системы. Хотя мы не можем не признать, что для преодоления и уменьшения общественной дихотомии, демократия должна осуществляться в том числе и в материальном смысле и, бесспорно учитывать бытие человека, но в той же степени и его духовные интересы.
           Вызывает сомнение и еще одна сторона демократии - участие народных масс в управлении. Бесспорно, “глас божий - глас народа”, в ряде случаев эта формула оправдывает себя, но, тем не менее, народ, как таковой, или как “единое целое”, не может профессионально управлять государством, например, разработать политическую стратегию государства или формулировать огромное количество необходимых законов и т.п. Практика показала, что политическое разделение труда (или разделение власти) необходимо, тем более, что он обеспечивается при помощи института выборов и все, что с ним связано (подготовка зрелого электората, грамотное, т.е. без нарушения избирательных законов, проведение избирательной капании и т.д.)
           Общественная дихотомия, признаками которой являются раскол общества на две неравные группы (в данном случаете, это та, которая стоит у власти и та, которая ей подчиняется) и неконтролируемая элита и, как следствие этого, отчуждение от власти, может быть вызвана путем преобразования политической элиты в функциональных носителей авторитета и трансформации власти в функциональный авторитет. Иначе говоря, элита узурпирует власть, а это в дальнейшем приводит к невозможности разделения власти. Единственное спасение от узурпации власти - участие как можно большего числа граждан в общественной жизни. Только это может обеспечить постоянный и максимальный контроль за элитой, который должен сопровождаться возможностью отзыва элиты со своих постов, ибо в противном случае, он будет неэффективным. Кроме того, он должен предполагать постоянную связь между элитой и всеми остальными (неэлитой) в плебисцитарной форме. Только такой контроль может обеспечить децентрализованное управление, являющееся одним из главных условий федерализма и опосредовано - условием создания механизма для разрешения конфликтов. С этих позиций, федерализм можно рассматривать как демократическое средство разрешения конфликтов. Рассмотрим это положение более обстоятельно.

7. Федерализм как демократическое средство разрешения конфликтов

           Для того, чтобы понять, какие возможности заложены в федерализме для разрешения конфликтов, рассмотрим конфликты с точки зрения их влияния на жизнь общества, а также уточним их социальные функции, для чего выделим следующие позиции:
           А. Конфликт необходимо понимать как движущую силу развития общества, как принципиально позитивный феномен, в связи с чем стремление искоренить конфликты или избегать их, не только обречено на неудачу, но и опасно. Здесь следует заметить, что конфликт только в том случае можно рассматривать в качестве “двигателя прогресса”, если его можно и должно направлять в соответствующее русло, т.е., если его можно сделать управляемым.
           Б. Конфликт несет в себе в равной степени как позитивные, так и негативные черты. Позитивная сторона конфликта выражается в таких общественных изменениях, в результате которых происходит адаптация социальных отношений и социальных групп к новым условиям, порождаемым конфликтными ситуациями и собственно конфликтами в различных формах (кризис, война, революция и т.п.) С этой точки зрения, можно сказать, что позитивная сторона конфликта лежит в основе такой его функции как социальная интеграция.
           Негативная сторона конфликта заключается в его разрушающей силе, порождающей насилие, диктат, которые могут воспрепятствовать успешному развитию общества. “Насилие, - как образно сказал Л. Козер, - указывает на болезнь в социальном теле, которая требует срочных оздоровительных мероприятий , если вы не хотите похоронить существующий социальный порядок” (9, 130)
           В. Наконец, конфликт можно оценить как исключительно негативное, дисфункциональное и паталогическое явление. (См.: 5, 52)
           Эти положения о конфликте являются в какой-то степени попыткой резюмирования различных концепций и теоретический изысканий относительно проблем общественного устройства, начиная с Гоббса (“война всех против всех), Руссо (“общественный договор и продолжая Дарендорфом (теория принуждения), Козером (теория консенсуса), где явственно обнаруживается преемственность двух основных подходов - Гоббса и Руссо (См.: 2; 9; 10).
           Теория консенсуса, берущая начало в философии Руссо, предполагает, что человеческому обществу изначально присущи такие состояния, как стабильность, равновесие, функциональность и согласие всех членов, определяемые как фундаментальные политические ценности (10, 10).
           В теории принуждения, опирающейся на основной постулат Гоббса, конфликт рассматривается как экзистенциальный социальный признак, обусловленный противоречивостью социальной системы. На наш, взгляд, теория принуждения более адекватна общественному развитию, так как перманентная дифференциация общества на классы, слои, группы сопровождается конфликтными ситуациями, которые можно наблюдать ежедневно (3, 221).
           Взять простейший пример: современная система социальных гарантий в демократических, промышленно развитых странах , которая кажется чуть ли чудом для жителей России, утверждалась, развивалась и совершенствовалась в результате жесткого противостояния на протяжении почти трех веков (18-20 вв.) между трудом и капиталом. Или пример того, как значительная часть технических достижений, которым пользуется, не задумываясь большая часть человечества, изобреталась и использовалась первоначально в военных целях, т.е. в целях уничтожения части человечества, так в первой мировой войне впервые широкомасштабно было применено химическое оружие (газовые атаки немцев на Марне), после чего последовало бурное развитие химической промышленности сначала в Европе, затем и во всем мире и сейчас нельзя представить себе домохозяйку, которая не использовала бы в бытовых целях бесконечное количество химических средств.
           Попытки разрешать социальные конфликты проистекают отнюдь не из желания их полностью искоренить (это и невозможною ибо пришлось бы искоренять и саму жизнь), а из признания необходимости смягчить дезинтеграционные процессы в обществе и обратить конфликт в свою противоположность, как бы поменять знак “минус” на “плюс”, т.е. , использовав конфликт, добиваться улучшения прежнего состояния или пытаться сохранить то, что потенциально может быть разрушено конфликтами, противостояниями и т.д.
           Глобальные социальные конфликты ХХ века - мировые войны, а также большое количество революций и гражданских войн в Европе и других “пылающих континентах” земного шара заставили признать необходимым учиться управлять конфликтами.
           Для того, чтобы разобраться в таком сложном явлении как управление социальными конфликтами, следует обратить внимание на структуру конфликта, особо выделив его элементы и функции. А для начала необходимо дать определение социальному конфликту в контексте рассматриваемой темы и с этой целью воспользуемся определением Л.Козера: “Социальный конфликт - это борьба за ценности и за право достижения соответствующего социального статуса, в которой сталкиваются противоположные интересы и, либо примиряются друг с другом, либо нейтрализуют друг друга, либо ущемляют, либо полностью исключают (уничтожают) друг друга” ( 10, 9-10).
           Возникновение всякого конфликта предполагает, что по меньшей мере две стороны с различными интересами, пытаясь реализовать их, задевают не только друг друга, но хотя бы и косвенно, третью сторону.
           Основными измерениями социальных конфликтов являются интенсивность и насилие или принуждение. Чаще всего конфликты приобретают форму насилия одной стороны над другой. Степень насилия определяется средствами, с помощью которых конфликтующие стороны реализуют или защищают свои интересы. А интенсивность - это степень участия всех тех, кого в большей или меньшей мере коснулся конфликт и ее величина находится в прямой зависимости от того, насколько успешно защищаются или реализуются интересы противоборствующих сторон. Интенсивность конфликта - это еще и своего рода энергия, инвестируемая участниками конфликта в борьбу за свои интересы и создающая определенное поле социального напряжения.
           Интенсивность и сила принуждения социальных конфликтов зависит от ряда факторов, среди которых особое значение приобретает наличие в обществе социальной мобильности. Чем больше человек зависит от своего статуса (социального, регионального и т.д.), тем выше опасность быть втянутым в конфликт, задевающий его статус. Другими словами, чем гибче, подвижнее общество, тем ниже степень интенсивности конфликта.
           Социальная мобильность (вертикальная и горизонтальная , а первая - в особенности) - это одно из важнейших условий возможности управления конфликтами. Так, вертикальная мобильность означает шанс, позволяющий подниматься вверх по социальной лестнице и изменять свое положение на более престижное, а следовательно, и более ответственное, что предполагает рост социальной активности, выраженной в возможности участвовать гражданам в конфликте не столько как разрушающая сила, а скорее, как сила, берущая на себя ответственность за позитивное решение конфликта (См.: 2, 35-38).
           Возможность активного участия в социальных конфликтах открывает для каждого перспективу улучшить свое положение или, по меньшей мере, сохранить статус кво. Кроме того, социальная мобильность обусловливает право выбора для каждого и, если обстоятельства складываются таким образом, что человек может самостоятельно удовлетворить интересы, то пользуясь этим правом выбора, он осуществляет это, снижая тем самым интенсивность конфликта. Таким образом, улучшая свое положение, индивид, социальная группа или класс (часть общества) разрешает проблемы всего общества тем, что ослабляет социальное напряжение. Иными словами можно сказать: макросоциальный конфликт можно трансформировать в микросоциальный при условии, если структура общественных интересов будет дифференцирована настолько, что отобразит множество различных социальных образований, тогда и конфликты будут выражены не столь интенсивно.
           В небольших социальных общностях управлять конфликтами можно более эффективно, так как урегулирование и разрешение их можно осуществлять с гораздо меньшими издержками, чем в крупных. Это объясняется тем, что здесь информация распространяется гораздо быстрее, соответственно быстрее и реакция на нее, да и вообще многое происходящее здесь скрыть значительно сложнее, чем в больших социальных структурах. Поэтому-то и конфликты здесь обнаруживаются (“прорываются”) быстрее, не уходят вглубь и редко охватывают всю структуру целиком. В крупных же образованиях, где информационная связь не так мобильна, где распоряжения, исходящие из центра, доходят до периферии всегда с опозданием (чем крупнее объект, тем медленнее они доходят), а выполняются часто не только с опозданием, но и не точно - все это весьма усложняет процесс общественного управления в целом и управления конфликтами, в частности; создает много неясностей, путаницу, которые постепенно образуют массу нерешенных проблем, последние скапливаясь, могут стать причиной глубоких и острых конфликтов, разрешить которые можно только в результате коренной перестройки всей социальной структуры.
           Процесс ф е д е р а л и з а ц и и общественного управления на всех уровнях предоставляет возможность общественным образованиям самостоятельно решать свои проблемы. Федерализм способен снизить в значительной степени интенсивность конфликтов. То же самое можно сказать и о региональной мобильности и региональных изменениях: чем больше возможности для мобильности и изменений на всех уровнях государственного устройства, тем меньше оснований для возникновения конфликтов, т.к. в наличии могут быть и альтернативные способы разрешения кризисных ситуаций.
           Огромное значение для (не)возникновения и особенно для измерения степени интенсивности конфликтов имеет структура общества, предполагающая наличие большего или меньшего числа элементов: государственные, общественные, частные, кооперативные, совместные, ассоциированные и другие объединения, организации людей (речь идет о монистической или плюралистической структуре).
           Плюралистическое общество характеризуется, во-первых, наслоением, переплетением, тесной взаимосвязью ценностей и интересов большого числа групп и слоев и, во-вторых, относительно автономными субсистемами, которые не могут не воздействовать на проявление или непроявление социальных конфликтов. Возможность разделения общественной жизни на многообразные автономные сферы с автономными центрами принятия решения, позволяет регулировать конфликты, снижать их интенсивность.
           Социальный плюрализм, обусловленный прежде всего дифференциацией социальных слоев, способствует также и дифференциации социальных ролей, предоставляя индивиду возможность широкого выбора. С этой точки зрения, социальная структура теряет свою тотальность, которая привносит в нее жесткость, малоподвижность и создает такое напряжение, которое в конечном счете, обрекает структуру на разрушение. Дифференциация же социальной структуры помогает “обезболить” конфликты, сделать их менее разрушительными и, по возможности, свести на нет.
           Таким образом, федерализм, который по природе своей плюралистичен, вполне способен создать условия для реализации интересов всех и каждого, хотя он и не исключает возможность проявления конфликтов уже хотя бы потому, что предполагает наличие множества общественных сфер, каждая из которых претендует на неоспоримое право на автономное существование. Конфликты всегда возникали и будут возникать в любом обществе, в том числе и плюралистическом, где есть возможность открыто выражать и защищать свои интересы и ценности, но при этом степень интенсивности конфликтов будет всегда ниже, чем в монистических обществах, так как плюрализм предполагает гласное (конституционно-правовые нормы) и негласное (обычаи и традиции) право каждого на жизнь и свободу.
           Есть и еще одна важная черта плюрализма, сближающая его с федерализмом - толерантность, которая препятствует насильственному подавлению конфликтов, воспитывает людей в духе взаимопонимания и признания необходимости согласованных действий различных, и даже может быть имеющих противоположные интересы, социальных групп, слоев, отдельных территорий и т.д.
           Плюралистическое общество способствует открытому проявлению (во всяком случае не препятствует этому) любого конфликта, что обеспечивается свободой слова и мнений, свободой оппозиции и критикой власти. Все что создает благоприятную основу для полноправного автономного управления в федеральном государстве.

* * *

           Возвращаясь к проблеме демократизации механизма урегулирования конфликта, попытаемся проанализировать степень влияния федерализма на этот процесс. Следует еще раз подчеркнуть, что федерализм только в том случае может выполнять функцию разрешения конфликта, если он будет восприниматься политической элитой и массами в целом, как постоянно действующий и соблюдаемый принцип общественной жизни.
           Федерализм способствует трансформации социального напряжения в такое состояние, которое, хотя и не устраняет противоречия, но открывает большие возможности для открытого диалога о них. Это надо понимать так, что федерализм не выступает в качестве некоего “очистителя” политики от конфликтов. Скорее всего, конфликторегулирующие функции федерализма заключаются в том, чтобы создавать такие институциональные формы, которые отображали бы весь спектр социальных образований: от крупных до самых маленьких и которые помогали бы преодолевать аполитичность населения и обеспечивали бы притягательность участия для него в общественно-политической жизни. Кроме того, трактуемый таким образом федерализм, вполне возможно, способствовал бы уменьшению разрыва между политической элитой и остальной частью населения. Разумеется, на практике все выглядит далеко не так идеально, как представляется в теории федерализма и было бы ошибкой сводить федерализм к роли “ликвидатора” ежедневных политических напряжений и баталий, которые являются естественным результатом вполне определенной структуры общественных интересов.
           Учитывая все характеристики, которые были здесь даны федерализму, вполне можно согласиться с тем, что федерализм имеет достаточно оснований для того, чтобы его признать как одно из наиболее эффективных средств разрешения и /или/ управления социальными конфликтами, а также - трансформации их в менее тяжелое и менее острое состояние. Рассмотрим несколько моментов, подтверждающих этот тезис.
           Во-первых, в самой природе федерализма заложен большой воспитательный потенциал, который при умелом его раскрытии (а может быть и при определенных условиях) может подготовить общество к рационально-прагматическому восприятию конфликтов. Оттолкнемся от того, что любые действия человека способны породить конфликтную ситуацию. Взять хотя бы желание и возможности каждого осуществить свои интересы, например, стремление индивида или небольшой социальной группы повысить свой социальный статус или укрепить свои позиции и т.д. Уже в самой возможности реализации индивидуальных интересов заложены хотя бы и в минимальной дозе основания для конфликта и продолжают увеличиваться по мере того, как растут эти возможности и желания. Действия индивида или группы людей, предположим, политической партии, с целью укрепления своих позиций, непременно вызовут ответный ход противоположной стороны.
           В этом случае, федерализм, как принцип общественных отношений, может выступить в качестве “конструктора” (созидателя) взаимоотношений между отдельными социальными образованиями и государством и в значительной степени смягчить противостояния сторон, переводя конфликт в состояние состязательности и конкуренции.
           Во-вторых, федерализм, основанный на принципе равновесия, формирует механизм согласительных мероприятий, значительно снижающий опасность трудноразрешимых конфликтов.
           Известно, что общество состоит из конкретных индивидов, которые в свою очередь могут объединяться в различного рода социальные группы, формирующие свои собственные, отличные от других убеждения, представления, образ мышления, что в конечном счете так или иначе оказывает влияние на процесс принятия политических решений. В демократическом обществе, как правило учитывается мнение не только большинства, но и меньшинства и это также можно считать проявлением элемента федерализма, заключающийся в стремлении сохранить “равновесие между частями”.
           В унитаристских централизованных государствах, напротив, никто не гарантирует реализацию персональных интересов и не принимает в расчет личные убеждения. Именно поэтому здесь гораздо чаще встречаются латентные конфликты, являющиеся следствием общественной дихотомии. Демократическая федеральная система гораздо гибче реагирует на подобного рода конфликты. Cмысл федеральной организации хорошо проясняет английская поговорка, которая гласит: “Better self-governed than well-governed” - “лучше самоуправление, чем хорошее управление”, это значит, что любая возможность самостоятельно решать свои проблемы и удовлетворять интересы гораздо предпочтительнее любого проявления опеки и патернализма со стороны даже самых “хорошей” и “справедливой” центральной власти. Федерализм, строящийся на самоорганизации и самоуправлении, развивает чувство ответственности за происходящее в данной автономии, заставляя тем самым выбирать такие средства и способы разрешения возникающих коллизий, которые содержат в себе больше конструктивного, чем разрушительного.
           В-третьих, принципы федерализмы - равновесие, координации действий, автономность ( в последнем принципе следует выделить такой аспект как право на самостоятельное принятие законов, регулирующих отношения в данной автономии, но взаимообусловленных федеральным Законом, что дает возможность, с одной стороны сохранить свою самостоятельность, с другой, - постоянно подпитывать свои силы в организующем начале - федеральном центре), способствуют более четкому распределению функций и компетенций между различными социальными и политико-территориальными устройствами. Именно таким образом федерализм препятствует монистической концентрации власти и в этом смысле, пожалуй, только он способен распределить или рассредоточить власть так, чтобы не было возможности и не возникало искушения ее узурпации какой-то одной структурой общества. Например, если власть сосредоточена в одном центре (при авторитарном или тоталитарном правлении), и ее разделение происходит по вертикали, то в ней в значительной степени начинают преобладать элементы насилия и подавления любой формы самостоятельности. В конечном счете, в такой власти остаются только репрессивные функции или функции, ориентированные на применение силы. Такое положение вещей при федерализме исключается, так как идея федерального государства как раз и заключается в непременном сбалансированном разделении законодательных и исполнительных функций между центром и территориями.
           Нарушение в распределении компетенций, вызванное прежде всего превышением власти центра приводит к усилению центростремительных элементов. Безусловно, центр не только может, но и обязан брать на себя такие важные компетенции, которые связаны с обеспечением целостности государства, но при этом (опять-таки ради сохранения единого организма) он должен отдать регионам те правовые полномочия, которые непосредственно касаются их самих, но которые также обеспечивают целостность существования федеративного государства.
           В-четвертых, основные тенденции федерализма - центростремительные и центробежные - содержат в себе потенциал для управления, урегулирования и разрешения неизбежных противоречий. Благодаря сочетанию центростремительных и центробежных элементов, федерализм способствует уменьшению отчужденности, возникающей между центром и периферией, облегчая тем самым разрешение противоречий. Так, двойная структура органов федеративного государства (центр и регионы) является хорошим противодействием “территориальной дихотомии”. Интересы и проблемы, возникающие и затрагивающие только отдельные территории удовлетворяются и разрешаются в результате собственных инициатив и собственными силами (см.: 11, 62-63).
           В унитаристских же государствах, где проводится единая во всех сферах политика, в большей или меньшей степени проявляется уравнительный подход к реализации задач, интересов и разрешении проблем в различных регионах государства. Федерализму такого рода “равенство” чуждо, поскольку он предполагает такие межрегиональные отношения, с одной стороны, и между регионами и центром, - с другой, в основе которых лежит признание своеобразия и особенностей каждого региона; тем самым признается определенного рода неравенство, что вполне оправданно различными условиями существования разных регионов: природными, климатическими, экономическими и т.д. В таком контексте неравенство играет положительную роль, т.к. помогает избегать противостояний, вызываемых игнорированием центром особенностей состояния каждого региона и проведением им некой усредненной, “уравнительной” политики по отношению к своим субъектам.
           Кроме того, взаимовлияние центростремительных и центробежных тенденций способствует тому, что возникающие противоречия между центром и регионами приобретают организованный и “прозрачный” характер. А благодаря четкому распределению компетенций и возможностям регионов воздействовать на центр при формировании общей воли, не только преодолеваются отчужденность и неясность в их взаимоотношениях, но и помогает регионам сдерживать натиск центра.
           В-пятых, федерализм обеспечивает наилучшие условия для разрешения проблем самого различного характера путем кооперирования, а в отличие от него, централизм резко сужает его, используя лишь такой способ разрешения проблем, как широкомасштабное централизованное планирование, в основе которого лежит жесткое администрирование, резко ограничивающее самоорганизацию и самостоятельность различных социальных образований (см.: 12, 141).
           Привлекательность кооперированного федерализма состоит с одной стороны, в нивелировании унитаристских тенденций, с другой, - в поддержании тесной связи частей с целым, т.е. центра с регионами. Для этого широко используется практика заключения двух-и многосторонних договоров.
           Именно таким способом предпринимается в России попытка формирования федерализма de facto, т.е., начиная с 1993 года центр (Москва) заключает двухсторонние договоры со своими субъектами. И несмотря на то, что пока они заключаются по преимуществу по вертикали - центр-регион (по горизонтали - регион-регион - этот процесс идет недостаточно интенсивно), можно считать их первым шагом в выработке политики соглашений, позволяющей совместить интересы центра и регионов в результате переговоров, а не силовых решений центра, и это хоть в какой-то степени заставляет центр признавать регионы в качестве равноправных партнеров, хотя до подлинного партнерства, обеспечиваемого федерализмом, пока еще очень далеко. Несмотря на все недостатки, эта модель взаимоотношений между федерацией и ее субъектами дает возможность разрешать совместно однотипные проблемы.
           В-шестых, наличие параллельных органов в федеративном государстве представляет собой альтернативу централизованному управлению, а при условии осуществления принципа разделения властей появляется возможность более широко использовать многосторонние связи не только по вертикали, но и, что особенно важно, по горизонтали.
           Разделение власти по вертикали и по горизонтали существенно ослабляет диктат центра. Федеральная компетенция уместна в тех сферах, в которых на первый план выступают объемные работы, требующие непременно совместных действий. Компетенции же субъектов федерации должны определяться интересами непосредственно тех, кто проживает в данном регионе, начиная с функции управления внутри территориальными делами, сбора налогов, социально-экономической, и т.д.
           Принцип плюрализма в субъектно-объектных отношениях в значительной степени смягчает конфликтные проявления, а в равно и конфликты. Сочетания плюрализма и толерантности вдвойне помогает избегать или предупреждать конфликты.
           Между федерализмом и плюрализмом можно обнаружить бросающиеся в глаза параллели. Само понятие “плюрализм” появилось в научной литературе в начале ХХ века (во времена первой мировой войны), один из первых его употребил Дж. Ласки как антиноним понятия “всегосударственная компетенция” ( См.: 11, 63).
           Возникновение и утверждение федерализма (особенно в лице федеративных государств в Европе и Америке) происходило в процессе “усмирения и обуздания” государственной власти, т.е. ее разделения. Как и плюрализм, федерализм (в качестве принципа формирования взаимоотношений между различными социальными образованиями) можно обнаружить во всех общественных отношениях. С этой точки зрения, способы разрешения противоречий, применяемые в плюралистических (демократических) обществах в полной мере можно отнести и к федеративным государствам.
           В-седьмых, федерализм способствует поддержанию и развитию здоровой конкуренции. Это значит, что не только центр, но и его субъекты могут в полной мере реализовывать свои собственные идеи в своих собственных территориях. Так появляется возможность решать аналогичные проблемы по-разному. Благодаря соревновательности, которая непременно возникает в ходе проведения встреч, совместных обсуждений проблемных вопросов и т.д., вырабатываются мероприятия, способные разрешить их или, по крайней мере, пытающиеся это сделать.

           ЛИТЕРАТУРА

           1. Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987
           2. Dahrendorf R. Elemente einer Theorie des sozialen Konflikts //Konflikt und Freiheit. Auf dem Wege zur Dienstklassegesellschaft. Munchen, 1972
           3. Dahrendorf R. Gesellschaft und Freiheit. Zur soziologische Analyse der Gegenwart. Opladen, 1962
           4. Buchholz J. Ideologie und latenter sozialer Konflikt. Munchen, 1968
           5. Weber K. Foderalismus als Instrument demokratischer Konfliktregelung // Fц deralismus als Mittel permanenter Konfliktregelung. Band 6. Wien, 1977
           6. Kinski F. Integraler Foderalismus als Mittel permanenter Konfliktlosung. Band 6. Wien, 1977
           7. Dahrendorf R. Dichotomie und Hierarchie // Gesellschaft und Freiheit. Munchen, 1972
           8. Mc Whinney J. Die Nutzlichheit des Foderalismus in einem revolutionaren Zeitalter. Laufer-Pilz (Hgg.), 1973
           9. Coser L. Soziologie des Konflikts. Wien. 1971
           10. Coser L. Theorie soziale Konflikte. Hamburg, 1976
           11. Lasky G. Pluralismus, Konzepzionen und Kontroversen. Opladen, 1973
           12. Kinsky F. Die Prinzipien des Foderalismus // Die Eurohaische Gemeinschaft und Osterreich. Ersterbauer-Hinterleitner (Hgg), Wien. 1977

 
 

CREDO - копилка

на издание журнала
ЯндексЯндекс. ДеньгиХочу такую же кнопку