CREDO NEW теоретический журнал

Поиск по сайту

Главная arrow Подшивка arrow 2000 arrow Теоретический журнал "Credo" arrow О некоторых сторонах политики взаимодействия разноуровневых структур власти,И.Б. Гоптарева
О некоторых сторонах политики взаимодействия разноуровневых структур власти,И.Б. Гоптарева

И.Б. Гоптарева,

кандидат философских наук

О НЕКОТОРЫХ СТОРОНАХ ПОЛИТИКИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РАЗНОУРОВНЕВЫХ СТРУКТУР ВЛАСТИ


           Кризис государственного управления, столь часто проявляемый в различных странах (в том числе и в России) в ХХ веке объясняется рядом издержек самого процесса управления. Одна из них, на наш взгляд, связана с переплетением функций различных ветвей власти на разных уровнях управления, что порождается естественным процессом дифференциации общественных интересов (1, 169).
           Дело в том, что эффективность децентрализации принятия решений находится в прямой зависимости от дифференциации интересов: социально-экономическая дифференциация высокоразвитого промышленного общества предполагает сильное переплетение интересов различных слоев общества в результате социального обмена (тем активнее социальный обмен, чем разнообразнее интересы и потребности, артикулируемые различными социальными группами), что, в конечном счете, создает основу для интеграционной целостности общества. Это объясняется тем, что одной из важных функций регионального управления является артикуляция дифференцированных интересов и потребностей для их возможного удовлетворения в пределах своего политико-административного пространства, а главной функцией федерального управления — трансформация этих интересов и потребностей в общефедеральные для формирования адекватных механизмов их разрешения (2, 65).
           С одной стороны, сложность разрешения этой проблемы обусловлена совмещением двух разных принципов управления — децентрализации и централизации.
           С другой стороны, в любом современном государстве управление не может быть эффективным без сочетания этих принципов. Особенно это относится к многосоставным государствам, имеющим федеративную форму политико-территориального устройства.
           Принцип децентрализации в таких государствах необходим по причине комплексности взаимоотношений различных частей государства, так как все они (части) не только взаимообусловлены и взаимосвязаны друг с другом, но в такой же степени и автономны. Поэтому решение государственных задач только децентрализованным способом всегда будет “разбиваться” о реальное переплетение социально-экономических проблем, возникающих как по вертикали, так и по горизонтали.
           Централизованное управление — также не может быть успешно осуществлено из-за сложной дифференциации интересов и потребностей различных частей государства. Таким образом, перед федеративным управлением стоит весьма непростая задача: одновременно решать как дифференцированные, так и интегрированные (или собственно федеральные, т.е. общие, взаимосвязанные) проблемы.
           Для успешного осуществления федеративного управления необходима многоуровневая структура принятия решений, предполагающая такую систему политического взаимодействия, которая, с одной стороны, обеспечит регионам возможность самостоятельного принятия важных для них решений и установления политической и правовой ответственности за их исполнение, а с другой, — позволит центру определять единую стратегию федеративного управления, но с учетом специфики региональных интересов.
           Теоретически переплетение разноуровневых властных функций формирует оптимальную государственную структуру принятия решений. Но на практике такая структура обременена множеством функциональных и конституционно-правовых вопросов, решение которых предусматривает большую политическую и правовую ответственность, что в целом не может не сказаться на снижении эффективности федеративного управления.
           Для российских федералистов, несомненно, интересен опыт формирования и развития политики взаимодействия и взаимопроникновения разноуровневых структур власти, качественной стороной которого является наличие системы переговоров, компромиссов и сделок между всеми субъектами управления.
           Опыт политики взаимодействия властей, например, в США, показывает, что здесь, начиная с момента их образования, получили свое развитие свободные формы политического взаимодействия между структурными единицами власти. Несмотря на то, что конституция США, четко и недвусмысленно разделила компетенции между Союзом и штатами, дальнейшая практика развития отношений способствовала развитию параллельных действий субъектов управления по всем направлениям государственной политики, за исключением тех десяти, которые оговорены ст. I, разд. 8. Конституции США (3, 19-21).
           Союзу в политике взаимодействия со штатами отводится основная роль, заключающаяся в регулировании связи между штатами, с одной стороны, и штатами и им самим, — с другой. Регулирующая функция обеспечивает Союзу право организовывать мероприятия федерального масштаба, основанные на тесном сотрудничестве со штатами. Со своей стороны и штаты наделены правом (законодательная система США зиждется на принципе “все, что не запрещено законом, разрешено) самостоятельного политического управления. Это позволяет им, во-первых, заключать все необходимые для них договоры с Союзом, главная цель которых заключается в согласовании (непротиворечии) законов и мероприятий штатов и Союза. Во-вторых, свобода, которой наделены штаты в выработке собственной политики, создает устойчивую основу не только для тесного сотрудничества, но и делегирования отдельных вопросов управления Союзу (4, 14 ).
           Политика взаимодействия составных частей государства предполагает, прежде всего, смешанное финансирование, которое, с одной стороны, укрепляет могущество Союза, предоставляя ему возможность оказывать сильное воздействие на штаты, с другой, — штаты, вкладывая свою долю в смешанное финансирование, гарантируют финансовую помощь и подвластным им административно-территориальным единицам, и Союзу, оказывая тем самым одновременно давление на центральную власть и местные органы самоуправления (5, 27).
           Смешанное финансирование, как основа политики взаимодействия особенно широко стало применяться после второй мировой войны. В семидесятые годы на федеральную программу смешанного финансирования в США выделялось до 20 мллрд. $ в год. Как правило, такие программы охватывают все важнейшие социальные сферы: здравоохранение, образование, трудозанятость, оздоровление городов, защита окружающей среды, социальная помощь и т.д. (1, 173).
           Тем не менее, следует отметить и слабую сторону политики взаимодействия, которая выражена двумя аспектами:
           Во-первых, она имеет сегментный характер. Объясняется это тем, что теоретически смешанное финансирование выглядит довольно привлекательно для всех членов союза, но при реализации таких программ возникает большое количество несоответствий, накладок и труднопреодолимых препятствий.
           Ученые федералисты (Артур Макмагон, Дейл Райт, Карл Д. Фридрих) отмечают, что смешанное финансирование в США недостаточно интегрировано в систему управления на институциональном уровне и плохо контролируется. Трудности создает также и то обстоятельство, что в планировании и осуществлении программ смешанного финансирования участвует большое число учреждений и организаций, начиная, федеральными и заканчивая, местными. Все они, взаимодействуя, тесно переплетаются друг с другом по вертикали, в то время как взаимодействие узковедомственных подразделений по горизонтали выражено довольно слабо (6, 54-55; 5, 65; 4, 98).
           Во-вторых, политика взаимодействия на практике совсем не означает что формально и фактически все участники совместных программ (принимаемых и осуществляемых) равны. Так, Союз может без формального согласия со штатами и низовыми территориальными единицами оговаривать условия и определять критерии для отдельных программ, однако он не может заставить их (в принудительном порядке) участвовать в этих программах. Это означает, что Союз может действовать фактически только по взаимному согласию со штатами и другими территориальными единицами, а отказывать им в этом или оспаривать какие-либо условия, Союз может лишь неформально. Таким образом, способ воздействия Союза на своих партнеров-соперников можно обозначить как торг или сделку, применение которых усиливается и обретает формальную (юридическую) силу с 1968 года в связи с принятием “Межправительственного кооперативного Акта”. Он предоставляет штатам право на участии в принятии совместных решений и распространении информации, а также обязывает Союз к привлечению штатов и других территориальных единиц к участию совместного планирования (1, 173).
           И все же следует отметить, что при этом лидирующее положение в переговорах занимает Союз, что объясняется его финансовой мощью или, лучше сказать, превосходством. Именно последнее обстоятельство позволяет Союзу вмешиваться в реализацию задач управления штатов. Вмешательство и давление, которые может использовать Союз в своей политике взаимодействия, ограничивает и препятствует формированию консенсуса с объектами федеративного управления.
           Такое “принуждение к согласию” приводит к тому, что программа смешанного финансирования, которая лежит в основе политики тесного сотрудничества, размывается, так как известно, что совместные программы должны учитывать интересы всех участников в полной мере и представлять собой компромисс, при котором принимаются во внимание различные цели, интересы и потребности всех заинтересованных сторон.
           Учитывая эти две слабые стороны политики взаимодействия, следует констатировать, что она может осуществлять интеграцию федеральной политики в США лишь в ограниченном виде.
           Швейцарский опыт политики взаимодействия также представляет интерес.
           В основе управления Швейцарской конфедерации лежит принцип субсидиарности, означающий, что центр тяжести реализации общественно-государственных задач приходится на кантоны и коммуны, круг задач которых значительно расширился после второй мировой войны: многие вопросы политического управления принимаются теперь не только на кантональном уровне, но и на уровне местного самоуправления (7, 44 ).
           Особенность швейцарского федерализма состоит в том, что задачи управления на федеральном, кантональном и коммунальном уровнях подчас имеют сложную и смешанную форму выражения, т.е. здесь отсутствует дифференциация вопросов управления в той форме, которая характерна для других федеративных государств.
           При этом, субъекты Швейцарской конфедерации, по конституции 1874 года, наделены правом суверенитета (на практике, кстати, нереализуемым), но тем не менее, действительность такова, что Союз доминирует не только в процессе регулирования всех общественных отношений, но и в принятии подавляющего числа нормативно-правовых актов, в то время как на долю кантонов и коммун все больше выпадают исполнительные функции (8,117).
           Смешение компетенций (или нечетко очерченные границы компетенций) конфедеральной и кантональной властей связано также с нечеткой системой смешанного финансирования. Союз и кантоны в своей основе располагают собственной или отдельной (по принципу “каждый — для себя”) системой доходов. На смешанное финансирование приходится значительный объем: от 60 % и выше. Здесь следует принять во внимание тот факт, что бюджет каждого кантона складывается из части: а) конфедерального бюджета и б) собственных доходов, однако последние не только не равные, но могут значительно отличаться друг от друга. Например, собственные доходы Фрибурга составляют 34 %, а Ури — 82 %. Как следует из этого примера, разрыв в доходах значительный (1, 174).
           Смешанное финансирование как один из способов разрешение проблем конфедерального управления имеет существенные издержки: во-первых, детальное проникновение в финансовые дела центра и субъектов конфедерации, скоре снижает эффективность управления, чем повышает по причине возникновения множества проблем в виде нестыковок, неувязок, несоответствий, на разрешение которых требуется затрачивать лишнее время и силы; во-вторых, политика тесного сотрудничества, в том числе и в финансовой сфере (а в процессе взаимодействия всех федерированных единиц главным является финансовая политика центра), волей-неволей приводит к росту бюрократического аппарата и усилению тенденции бюрократизации в процессе принятия политически важных решений (8, 119).
           В целом, усиление институционализации управления на конфедеральном и кантональном уровнях, усложнение его задач сказывается на структуре взаимодействия всех частей государства, которая приобретает все более сегментированный характер. Поэтому-то и сотрудничество конфедерации и кантонов происходит на основе узковедомственных связей, которые способствуют мощному развитию вертикальной структуры управления за счет горизонтальной. Таким образом, соблюдение баланса связей всех частей государства, как по вертикали, так и по горизонтали продолжает оставаться одной из главных проблем федеративного управления Швейцарской конфедерации.
           Германский вариант политики взаимодействия, наиболее полно осуществляемый на основе “кооперированного федерализма”, несколько отличается от американского и швейцарского (10,16-17).
           Во-первых, регулирование политики основ взаимодействия разноуровневых структур власти происходит в ФРГ, благодаря внесенной в 1969 году поправке к Основному закону ФРГ 1949 года. Эта поправка регулирует не только финансовую помощь федерации землям, но, прежде всего, создает функциональную структуру сосредоточения и реализации совместных задач. На практике это означает, что союзу и землям предоставлены равные права и обязанности сообща планировать, принимать решения, финансировать и осуществлять ряд мероприятий, по преимуществу, в таких сферах, как строительство новых образовательных учреждений, региональные хозяйственные (промышленные и аграрные) структуры, научные исследования, имеющие надрегиональное значение (1, 175).
           Во-вторых, на основе этого конституционно-правового регулирования строится довольно сложная (и трудная в плане осуществления) система переговоров между союзом и землями, которая связана не только конституционно-правовыми и законодательными отношениями, но частично и с официально предусмотренными формами принятия политических решений. Таким образом, те сферы компетенций, которые переплетаются (или находятся в тесной связи) с политической сферой, регулируются не только правовым, но и институциональным способами. Это подтверждается наличием различных правил и предписаний относительно определений компетенций, их реализации и контроля за ними, Например, федеральное правительство имеет в своем распоряжении подробные предписания относительно распределения федеральных средств между отдельными землями. Случайность и стихийность этого процесса исключается, ни одна земля не может потребовать от федерации больше, чем предписано заранее установленными правилами (11, 97).
           В-третьих, в ФРГ больше, чем в других федеративных государствах предусмотрены программы смешанного финансирования, реализация которых требует огромное число институтов (общественных и государственных) с закрепленными за ними соответствующими компетенциями. Так, в ФРГ насчитывается свыше 200 совместных комиссий (куда входят представители федерации и различных земель), которые занимаются конкретным планированием и сделками в рамках программы смешанного финансирования, а также вырабатывают согласованность действий относительно выгодных инвестиций в конкретные субъекты федерации и Союз (1,176).
           Поскольку деятельность таких комиссий вряд ли может быть основана на едином организационном принципе политики взаимодействия, то его и не устанавливают, а сама система переговоров в ФРГ так же сильно сегментирована, как в США и Швейцарии.
           Политика "взаимопроникновения функций" различных ветвей власти на различных уровнях государственного управления, как в ФРГ, так и в других странах, где есть попытки ее воплощения, имеет серьезный недостаток: ее сильно выраженный сегментированный характер, накладываемый на сложные институциональные отношения затрудняют координацию действий и контроль прежде всего на горизонтальном уровне. Помимо того, проблема заключается еще и в дефиците формальных способах координации взаимодействия межсубъектных связей и действенных органах контроля по заключению многочисленных сделок, совершаемых в первую очередь на горизонтальном уровне. В лучшем случае, способы принятия решений контролируются парламентом и федеральным правительством, но этого явно недостаточно (10, 98).
           Кроме проблемы контроля, политика взаимодействия отягощена функциональными сложностями. Например, очень сложно удовлетворить интересы всех участников переговоров в отношении программы смешанного финансирования, т.к. они представляют разнородные интересы. Поэтому на практике объединение может происходить (и происходит) только на основе незначительных общих интересов, в то время как в отношении основных или самых важных — всегда имеются трудно преодолеваемые разногласия (1, 176-177).
           В том случае, если большинству регионов совместно с федерацией потребуется участие в программе смешанного финансирования, не исключено, что все они, в той или иной мере, вынуждены будут отказываться от некоторых принципов и критериев, лежащих в основе прежних договоров, ибо, то что приемлемо в подписании договора с одним партнером, оказывается невозможным с несколькими или множеством различных партнеров. Так, несколько субъектов федерации, подписывая договор и, соответственно, объединяясь для определенной цели, вынуждены разрушать прежние договоры (что одновременно разрушает и сложившуюся коалицию или союз), либо подвергать их серьезным испытаниям. Известно, что подписание конкретного договора фактически приводит к жесткой зависимости отдельных программ от тех или иных (местных или федеральных) ресурсов (11, 101).
           Германский опыт федеративного управления, осуществляемый в рамках "кооперативного федерализма" породил проблему, связанную с институционализацией политики взаимодействия разноуровневых структур власти. Она заключается в том, что в демократическом обществе уже имеются институты общественного управления, а “кооперативный федерализм” порождает параллельные структуры общественного управления, которые как бы наслаиваются на уже имеющиеся. Это не только усложняет процесс государственного управления в целом, но, учитывая социально-экономическую дифференциацию демократического общества, почти не оставляет возможности централизованным политическим структурам принимать решения, что приводит к доминированию политики децентрализации принятия решений. Однако координация децентрализованными процессами принятия решений предполагает большую согласительную работу, которая из-за разделения интересов участников переговоров, вряд ли может быть эффективной. Именно это обстоятельство вызывает большие сомнения в дальнейшем развитии "кооперативного федерализма" как одной из моделей федеративного устройства (12, 121-122).
           По мнению ряда западных федералистов, политика взаимодействия в форме “кооперативного федерализма”, в конечном счете, уничтожает сущностное начало федерализма, выражающееся в интеграционном процессе, оставляя лишь его форму— объединение, основанное на политики сращивания интересов (вместо политики взаимодействия . Такая политика приводит к тому, что федеральная система частично может утратить свою способность адаптации к дифференцированности социальной и экономической сферах (12, 122).
           Возможно, именно здесь заложено одно из существенных противоречий государственного управления. Дело в том, что современная дифференциация экономической и социальной сфер такова, что позволяет им существовать самостоятельно, иметь свою структуру управления и не нуждаться в помощи других. С этих позиций, надобности в союзе (федерации) как бы и нет, тем более, что любой союз означает в той или иной мере централизацию управления, а, следовательно, и унитаризацию политики. А это уже противоречит процессу дифференциации общественных интересов.
           Поэтому вполне оправданно, что политика переплетения властных федеральных и региональных структур в ФРГ многими исследователями этой проблемы оценивается как конституционно-политическая ошибка, несущая в себе опасность гипертрофии центра в государственном управлении (1,179). Но, с другой стороны, достаточно опасно усиление и политики децентрализации, которая в любой момент может принять также гипертрофированные формы и привести к сепаратизму.

           ЛИТЕРАТУРА

           1. Lehner Fr. Grenzen des Regierens. Eine Studie zu Regierensproblematik hochinduastrialisierter Demokratien. Athtenaeum: Kevenhoerster P., Lehner Fr., 1979
           2. Lehner F. Politikverflechtung - Foederalismus ohne Transparens. Athtenaeum: Kevenhoerster P., Lehner Fr., 1977
           3. Конституция США //Конституции зарубежных государств. М.: Бек, 1997
           4. Friedrich C.J. Trends of Federalism in Theorie und Practice. New York: Praeger, 1968
           5. Dahl R. A. , Lindblom Ch. Politics, Economics and Welfare, Part IV. London, 1971
           6. См.: Macmahon A. Administreting Federalism in a Democracy. London, 1972
           7. Haefeln M. Der kooperative Foederalismus in der Schweiz. Bern, 1969
           8. Riker W H. Federalism //Governmental Institutions and Presses. Handbook of Political Science. Volume 5. California: University of California Press, 1975
           9. Bieri St. Der schweizerische Finanzfoederalismus. Opladen, 1979
           10. Рудольф В. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии //Современный немецкий конституционализм. М.: ИГП РАН, 1994
           11. Scharpf F.W. Theorie der Politikverflechtung. Muenchen: Piper, 1971
           12. См.: Козуб О.В. Реферат статьи Шарля Джеффери "Отказ от реформы германской федеративной системы после объединения Германии" //Право и политика. М., 2000, № 1

 
 

CREDO - копилка

на издание журнала
ЯндексЯндекс. ДеньгиХочу такую же кнопку