CREDO NEW теоретический журнал

Поиск по сайту

Главная arrow Подшивка arrow 2001 arrow Теоретический журнал "Credo" arrow Проблемы формирования нового федерализма в России: централизм или плюрализм?,И.Б. Гоптарева
Проблемы формирования нового федерализма в России: централизм или плюрализм?,И.Б. Гоптарева

И.Б. Гоптарева

кандидат философских наук

 

Проблемы формирования нового федерализма в России: централизм или плюрализм?

 

Сложность и противоречивость формирования принципов демократического управления в России конца ХХ века заключается в том, что власть в России всегда проявлялась только в таких формах, как принуждение и господство. В результате резкого и, по большей части, формального перехода к демократическим институтам управления структура власти-принуждения ослабла, в то же время как власть-управление (под которой, прежде всего, понимается самоуправление и самоконтроль), пока не сформировалась. Такого рода противоречия между формой и содержанием отношений власти негативно сказываются на всем механизме государственного управления, который, несмотря на наличие демократических политических институтов (парламент, президент, конституционный суд, свободная пресса и т.д.), все же демократического управления не обеспечивает. Какова причина подобных противоречий?

Попытка трансформации старых (авторитарных) институтов управления в новые (демократические) потребовала внедрения и новых принципов государственного устройства и политического управления, об одном из которых речь пойдет в этой статье. Это - политический плюрализм.

Согласно этому принципу, власть должна распределяться среди широкого числа объединений, а правительство (управление) - состоять из децентрализованных единиц, с тем, чтобы над обществом не господствовали ни государство, ни какой-либо отдельный из его институтов, ни какой-либо класс или слой (1, 218).

Как идеальный тип политический плюрализм призван обеспечить в многосоставном государстве возможность деятельности множества взаимозависимых, но и достаточно автономных (по структуре и по функциям) государственных органов управления, как это и происходит в государствах с классической демократией. Что же касается России, то здесь практическая реализация этого принципа вызывает, скорее, дезинтеграцию частей целого и дисбаланс структуры отношений власти, как по вертикали, так и по горизонтали.

Дело в том, что разрушение власти-принуждения потенциально создает условия для резкого возвышения одних частей государства над другими, приобретение одними из них привилегированного положения (чаще всего, за счет природных и материальных ресурсов). В этом случае, такая, в целом, положительная черта плюрализма, как обеспечение свободы действий и свободы принятия решений, предполагаемой для всех членов-государств союза, может легко превратиться в свою противоположность - жесточайшее противостояние всех против всех: частей против целого, целого против частей, частей против частей. (Эта схема также применима и по отношению к обществу: формирование групп интересов (и/или групп давления) по клановому признаку, между которыми не прекращается ожесточенная борьба за раздел и передел государственной собственности и т.п.).

Попытка образования множества центров власти (что и предполагает принцип плюрализма) в Российской Федерации, не знавшей иной формы объединения, кроме как централизованной, не только не способствует демократизации управления и общественных отношений, но и создает предпосылки для еще большего отчуждения отдельных частей государства (центр-регионы; регион-регион) друг от друга, а также - общества от государства.

Кроме того, резкий перепад от единовластия к многовластию (причем, последнее настолько слабо организовано в правовом и административном отношениях, что впору говорить о безвластии) порождает перманентные кризисы в управлении, социально-политические конфликты и ряд других негативных явлений, представляющие угрозу целостности Российской Федерации.

В связи с этим, возникает вопрос, что же в большей степени вызывает кризис власти - множество автономно действующих структурированных единиц государства и общества или унифицированное единство?

В первом случае "избыток плюрализма" в государствах с незначительным опытом демократического управления, значительно снижает эффективность власти, т. к. многоцентрие при ослаблении в недавнем прошлом могущественного единого (авторитарного) центра может привести (а, как известно, в посттоталитарных государствах для этого всегда имеются предпосылки) к такой форме конкурентной борьбы между многими субъектами власти, которая, даже при незначительных социальных, природных и иных потрясениях, способна привести к диктату одного, более сильного субъекта власти, над остальными, более слабыми.

Во втором случае диктат центра или гиперболизация его власти ослабляет или даже сводит на нет самостоятельную власть в регионах, лишает их права на принятие решений, следовательно, и ответственности за их последствия.

Таким образом, два противоположных принципа государственного управления могут дать одинаковый результат. Так какой же из них должен лежать в основе государственного управления в России - централизм (как было всегда) или плюрализм? Сможет ли такое государство, как современная Россия, не имеющая опыта государственного управления на основе политического плюрализма, кроме как, в его исторической форме - удельно-вечевого, плодотворно применить его, сохранив при этом целостность государства?

Поиск ответа на этот вопрос заставляет обратить внимание на одну из сторон европейской модернизации: постепенной замене жестко централизованного управления (абсолютистская монархия) на децентрализованно-ассоциированное. (Под последним понимается децентрализованное управление, основанное на союзе отдельных частей целого и обусловленное взаимными интересами и потребностями, а, следовательно, и - партнерством, согласием, взаимными обязательствами и компромиссами).

Для нас представляет интерес два основных пути становления современного европейского государства: а) централизации и б) кооперирования, которым соответствуют два принципа государственного устройства -а) иерархически-централизованный и б) кооперативно-федеральный (2, 24).

Кооперативно-федеральное государство появляется как альтернатива абсолютизму и в дальнейшем обусловливается формированием и развитием конституционно-правового строя. Таким образом, становление конституционного порядка определяло потребность в иной системе управления, отличной от иерархически-централизованной, - федеративной. А принцип централизма в политике постепенно заменяется принципом плюрализма.

Мы здесь выделили эти два пути формирования современного государства не для того, чтобы подчеркнуть их противоположность, а скорее, для того, чтобы обратить внимание на то, что централизованное государство в Европе, начиная с XVIII века, эволюционировало в сторону федеративного государства. И здесь возникает вопрос, каким образом, политическое развитие централизованного государства способствовало образованию организационных структур федеративного государства? Попытаемся выяснить, какие основания имелись в Европе в период перехода к индустриальному обществу для трансформации централизованного государства в федеративное. Для нас это представляет особый интерес в связи с тем, что Российское государство в конце ХХ века пытается эволюционировать в сторону фактического федерализма.

Рассматривая перспективы развития российского федеративного государства, следует отметить, что на него, так или иначе, оказывает влияние общеевропейский процесс модернизации в целом. Что же такое модернизация, если речь идет о принципах государственного устройства?

В Европе этот процесс был связан с постепенным вытеснением универсализма и партикуляризма господством территориальной власти, что нашло свое отражение еще в исторически первых (средневековых) конституциях. Некоторые исследователи утверждают, что этот переход к новым принципам государственного управления начался еще в эпоху Ренессанса и реформации и со временем приобрел характер динамичного развития, охватившее почти пять веков (XIII-XVIII вв.) и приведшее в конце XVIII века к началу формирования индустриального общества (2, 26-27).

В этом процессе для нас интересен один момент: сочетание в течение долгого времени таких принципов, как централизм, лежавший в основе складывания централизованных государств, и партикуляризм, означавший существование вплоть до XIX века мелких раздробленных княжеств и городов-государств. Партикуляризм, как известно, приводил к двум последствиям: либо разрозненные государственные образования (города-государства, княжества и т.д.) объединялись в союз, в котором с течением времени (при условии, конечно, сохранения союза) формировался сильный центр, либо теряли свою самостоятельность и, вынужденно или добровольно, присоединялись к централизованному государству, в недрах которого вызревала новая форма управления -союзная (федеральная).

Федеральное управление в Европе, в основе которого лежит плюрализм, обусловливалось такими чертами предшествующего общественно-политического строя, как:

а) относительно гомогенный характер культуры, выраженной, прежде всего, идеей универсализма;

б) децентрализованная структура власти, обусловленная локализацией крестьянских хозяйств, производящих продукты, в которых испытывает потребность государство в целом;

в) проявление еще в средние века и, а также в новое время свободного, хотя отчасти и шаткого, федеративного объединения отдельных частей государства как альтернативы централизованно-иерархического управления;

г) превращение монопольной (сосредоточенной в руках монарха) государственной власти в территориально-институционализированную, относительно централизованную государственную власть, утвердившейся впоследствии в качестве доминирующей (2, 31).

Все это способствовало тому, что, начиная с XVI века, территориально-институционализированная, относительно централизованная и не связанная с другими организационными формами монополизированная государственная власть превратилась в доминирующую модель управления.

Плюрализм в европейской политической жизни, так или иначе, наблюдался и в доиндустриальную эпоху, но с явным отпечатком того времени, т.к. определялся наличием множества сословий и большого числа государственных образований (княжества, города- государства и т.д.). Подобное "множество" постоянно порождало распри, междоусобицы и войны. Со всем этим могла справиться только централизованная власть как альтернативная форма сословно-корпоративного объединения удельных князей. Недолговечные и непрочные сословные корпорации страдали фрагментарностью и рыхлостью организационных структур, в то время как государства с ярко выраженной тенденцией к централизации власти, набирали мощь (отчасти и благодаря, завоевательной политики) и, в конце концов, формировались в централизованные государства под эгидой монархии.

Явственно обнаруживаемые две противоречивые тенденции (сословное корпорирование и государственная монополия) в доиндустриальную эпоху способствовали разрыву организационных структур политического управления, в результате преодоления которого впоследствии стали складываться, по преимуществу, государства двух типов - а) федеративные, б) децентрализованные унитарные (4, 129-130).

Итак, мы видим, что европейский государственный централизм сложился больше под влиянием внутренних факторов, хотя нельзя не учитывать, например, такой важный внешний фактор, как борьба за завоевания новых рынков (эпоха великих географических открытий), которая в значительной степени повлияла и на форму государственного устройства и на способ управления. Широкая завоевательная политика требовала от государства содержание и постоянного финансирования большой армии и все растущего чиновничьего аппарата, тем более, что средства для этого поступали за счет завоеванных земель и ввоза золота. Так в Европе удалось преодолеть раздробленность власти, ограничить произвол феодалов и утвердить в лице монарха монополию на государственную власть.

В России смена "удельно-вечевого плюрализма" на государственный унитаризм или централизованное управление имела свои отличительные особенности. Имеется в виду, прежде всего то, что в исторической судьбе России роль централизованного государства оказалась исключительной. Но в отличие от европейских государств, на становление централизованного управления повлияли два основных фактора: геополитический и культурный, которые и обусловили друг друга.

В культурном отношении Русь была наследницей Византии, откуда пришло на Русь православие и вместе с ним были унаследованы идеи и способы правления византийской полувосточной жестко централизованной государственности.

Особая роль государственного начала была также непосредственно связана с географическим (или геополитическим) положением России. Последнее оказало огромное влияние на завоевательную политику России, подоплека которой в значительной степени отличалась от западноевропейской.

Следует учесть, что геополитический фактор распадается на два аспекта: во-первых, промежуточное положение Руси подвергало ее на протяжении многих столетий постоянной военной опасности, для противостояния которой была необходима сильная государственная машина; во-вторых, примерно с XVI века Азиатско-Сибирский Восток, который был до этого источником постоянной угрозы, становится легкой добычей усилившегося Московского царства. В XVI - XVIII вв. происходит колонизация сначала Поволжья и Урала, затем Сибири, Казахстана, Юга России, Кавказа и Средней Азии.

Политика колонизации и последующего удержания приобретенных территорий требовали сосредоточения сил под эгидой государства, что и оправдывало жесткую централизованную власть и, в отличие от Европы, Россия на протяжении столетий, вплоть до ХХ века, не знала альтернативной формы управления.

Таким образом, на смену сословного плюрализма русских удельных княжеств пришел централизм, обеспеченный единовластием (сначала монархией, затем олигархиями), который сыграл колоссальную роль в становлении и развитии мощного Российского государства и который, в конце концов, привел к "окаменелости" структуры и механизма государственного управления современной России.

Это подтверждает и тот факт, что унитарная федерация в форме СССР оказалась недолговечным "изобретением". Новая же форма федерации пока не сложилась. Попытки построить союз на основе договоров (договорная федерация), предпринимавшиеся с 1994 года, успехом не увенчались в первую очередь потому, что не были определены правовые принципы согласованных действий власти не только по вертикали (центр - регион), но и по горизонтали (регион - регион). Это ни в коем случае не означает ослаблении роли центра, напротив, проблема, на наш взгляд, заключается не столько в выборе между централизованным и/или децентрализованным управлением, сколько в адекватном применении принципа плюрализма при построении новой Российской Федерации. Это значит, что российское федеративное управление, в отличие, например, от американского или швейцарского, должно иметь в своей основе такой центр, который успешно выполнял бы две основные функции - объединения (т.к. именно эта функция, имманентна природе государственного управления в России и, в связи с этим, порождает потребность в сильном центре) и координации действий всех членов-союза .

Плюрализм, на наш взгляд, применительно к российскому федерализму, означает право выбора за центром стратегий развития общества и государства, а за регионами - соответствующих тактик.

Нам следует учесть и то, что, несмотря на то, что политический плюрализм признан многими послевоенными конституциями демократических стран в качестве основного принципа организации государственной власти, тем не менее, довольно часто применение его на практике приводит к противоположным результатам: не столько демократизирует управление, сколько создает предпосылки для потенциального ужесточения политического режима. Именно к этому может подталкивать неэффективность многофракционных парламентов (с этой проблемой в недавнем прошлом успела столкнуться и Россия), рост числа жестко конкурирующих групп давления и т.п.

Кроме того, нерегулируемый рост множественности субъектов власти порождает феномен, когда многообразие унифицируется и, таким образом, превращается в свою противоположность (3, 277-278).

Политический плюрализм, несмотря на всю привлекательность, с точки зрения полноты реализации демократического управления, в обществах переходного периода, в которых, как правило, отсутствует опыт конкуренции при взаимодействии различных структур власти, регулируемой исключительно правовыми нормами, чаще всего понимается, а, следовательно, и реализуется как вседозволенность для всех субъектов союза. Это приводит к тому, что последние стремятся всячески продемонстрировать свою "самостийность", объясняя это стремлением к независимости. Такое понимание и реализация плюрализма, сводимое к формуле "всем все можно" или -"каждый берет себе суверенитета столько, столько сможет переварить", оборачивается на практике произволом, как со стороны центра, так и - регионов.

Ничем нерегулируемая свобода (ни правом, ни традициями) многих центров власти, а не одного, как было прежде, способствует скорее картелизации интересов отдельных субъектов федерации, а не складыванию союза свободных государств. Практика федеративных отношений в российском государстве на протяжении всего последнего десятилетия подтверждает факт обособления субъектов федерации как на вертикальном уровне (центр-регионы), так и на горизонтальном (регион-регион).

Таким образом, плюрализм при отсутствии опыта компромиссного взаимодействия, конкуренции, установления многосторонних связей на горизонтальном уровне в образовавшемся "прерывистом" политико-правовом пространстве России влекут за собой три отрицательных последствия.

- Во-первых, вместо полноценного союза со всеми атрибутами такового (принцип паритета, партнерства и т.д.), формируется "разорванное федеративное пространство" или "корпоративно-картелизированная федерация".

- Во-вторых, открывается путь эгоистической свободе частей от целого. На самом деле этот путь ведет не к свободе, а к анархизму, к распаду целостного государства на государства-осколки.

- В-третьих, ничем не ограниченное и не регулированное стремление экономически сильных регионов к "автономии с привилегиями" приводит к тому, что части (субъекты федерации) начинают бунтовать против целого (федерации), требуя всей полноты власти, а в качестве главного средства оказания давления на центр (в том случае, когда это выгодно части) используется угроза сецессии.

 

Литература:

  1. Аберкромби Н., Хилл С., Тернер Б.С. Социологический словарь. Казань: Казанский гос. университет, 1997
  2. Hueglin Th.O. Sozialter Foederalismus. Die politische Theorie des Johannes Althusius. B., N.Y: De Gruyter, 1991
  3. Dahrendorf R. Pluralismus, Konflikt, Anomie // Einheit, Vielheit. XIV. Deutscher Kongress fur Philosophie. Hrg.: O. Marquard. Hamburg. 1990
  4. Elazar D. Exploring Federalism. Tuscalosa: The Univ. of Alabama Press, 1987
 
 

CREDO - копилка

на издание журнала
ЯндексЯндекс. ДеньгиХочу такую же кнопку