CREDO NEW теоретический журнал

Поиск по сайту

Главная
Концептуальные основы политической категории федерализма,И.Б.Гоптарева

И.Б.Гоптарева,
кандидат философских наук

Концептуальные основы политической категории федерализма

Трудности определения

В научной литературе можно встретить много различных определений федерализму. Тем не менее, сам термин "федерализм" во многом остается неясным и противоречивым. Чаще всего им пользуются для описания особой формы государственного устройства - федерации, либо - территориального распределения политической власти (т.е. ее децентрализации, в результате которой территориальным единицам предоставляется часть властных полномочий).

Категория федерализма в настоящее время является в политологии (как в зарубежной, так и в отечественной) едва ли не наиболее дискуссионной и противоречивой. На наш взгляд, это связано с широким диапазоном определения федерализма как такового. Возможно, это объясняется тем, что теория и практика федерализма, насчитывая несколько веков, претерпевали существенные изменения: от федеральной теологии и "универсального принципа организации государств" до политико-правового способа распределения властных полномочий по вертикали.

На развитие и усложнение категории федерализма значительное влияние оказали возникновение и широкое научное применение понятий, производных от него. Часть из них связана с эволюцией и многообразием форм государственности (федерация, конфедерация, федеративное государство), часть - с управлением в федеративных государствах (федеративные системы, федеральная власть, федеративные отношения, федерализация), часть - с социальными отношениями, с культурой многосоставных обществ (федеративное общество, федеративная политическая культура, федеративное гражданское общество, федеральная нация или федеральный народ). Эти понятия, отражая реальное состояние гетерогенных обществ, в целом способствуют формированию категории федерализма как общеполитической.

Смысловое содержание понятия "федерализм", начиная с семидесятых годов ХХ века, когда теория федерализма стала переживать свое очередное возрождение[1], не ограничивается только измерением политико-территориального устройства государства, оно включает в себя также общественные отношения, строящиеся на интегративной основе, означающей, что в данном конкретном обществе в определенный исторический период наличествует больше предпосылок для интеграции, чем для дезинтеграции.

Изначальная трудность определения федерализма состоит в том, что эта категория должна соединить в себе противоположные признаки: согласие, взаимодействие, компромисс, интеграция (то, что объединяет разрозненные части в единый союз); разнородность, обособленность, противоречия, дезинтеграция (то, что может служить причиной в силу определенных обстоятельств для создания союза, а равно - и для его распада).

Таким образом, для прояснения категории федерализма необходимо рассмотреть его основные признаки.

А) Гетерогенное общество

Потребность во взаимодействии и интеграци разрозненных частей в большей мере возникает в неоднородных обществах, складывающихся под влиянием различных факторов. Такие общества не обязательно приобретают федеративную форму государственности, но факторы разъединенности и стремление к интеграции там присутствуют.

Совершено очевидно, что элементы федерализма (договор, соглашение, политический траст), проявляемые в любом обществе, наиболее актуальны и вместе с тем проблематичны в гетерогенном, т.е. в обществе по природе своей неоднородного, распадающегося на отдельные части по различным основаниям, но составляющее на какой-то период времени единое целое, либо стремящееся к этому по вполне определенным причинам: угроза захвата одной части другой, невозможность для частей самостоятельно преодолеть экономические трудности, в то время когда есть "родственные" основания для объединения с другими частями (близость территорий, религия, культура и т.д.), и т.п. Для обозначения такого общества американским политологом У. Ливингстоном было введено понятие "федеративное общество" (см. 2, 70).

Ливингстон, вводя в язык политической науки понятие "федеративное общество", связывает его с федерализмом, который он расценивает не как некую функцию общественного института, а как само общество (3, 14). Под федеративным Ливингстон подразумевает то общество, в котором группы населения различаются этническими и культурно-религиозными характеристиками, хозяйственными традициями, особенностями бытового уклада и которое территориально выделено (см. 2, 72-73; 4, 584).

Несмотря на то, что, как отмечает Г.В. Каменская, понятие "федеративное общество" носит дискуссионный характер и до конца не проясняет феномена федерализма (2, 72-73), тем не менее, оно помогает понять одно: его формирование есть результат эволюции гетерогенного общества, хотя это и не означает, что любое гетерогенное общество должно принимать форму федеративного.

Для лучшего понимания смысла федеративного общества, считаем, необходимым прибегнуть к концепции и терминологии американского политолога А. Лейпхарта "многосоставные общества", обоснованных им в наиболее известной его работе "Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование" (1977).

Многосоставные общества, согласно Лейпхарту, отличаются от других наличием "линий разделения" или сегментов, проходящих в обществе по различным основаниям: территориальному, этническому, политическому экономическому, социокультурному, религиозному и т.д. Эти сегменты выделяются там, где политические противоречия в целом совпадают с линиями социального разделения, в особенности с наиболее важными из существующих внутри общества границами (5, 218).

Под сегментами Лейпхарт понимает стабильные сообщества, существующие в пределах единого государства, обладающие собственными социальными и политическими структурами, коммуникативными каналами, лидерами и партиями.

Понятие многосоставного общества достаточно широкое. Лейпхарт включает сюда и гомогенные, и гетерогенные общества, т.е. те, в которых существуют ярко выраженные противоречия социального, этнического, территориального и т.д. характера. Это общества, в которых велик потенциал напряженности в отношениях между сегментами и/или высок уровень отчужденности (например, из-за языковых или религиозных различий) друг от друга (там же).

Наличие "линий разделения" в обществе, с одной стороны, и потребность (в силу обстоятельств или естественная) в объединении, с другой, - часто создают предпосылки для формирования федерализма и/или создания федеративного государства. Поэтому Лейпхарт выделяет еще один признак многосоставного общества, роднящего его с федеративным - прочность объединительного начала, противостоящего центробежным тенденциям (там же).

Эта концепция для нас интересная еще и тем, что Лейпхарт предлагает в качестве метода, при помощи которого возможно преодоление напряженности или разъединения сегментов, со-общественную демократию, черты которой, на наш взгляд совпадают с федерализмом. К таковыми Лейпхарт относит:

а) осуществление власти посредством "большой коалиции" (это могут быть комитет или совет с важными совещательными функциями, куда входят представители предполагаемого союза или сегментированного сообщества; "согласительные" (консенсуальные) правительства (Бельгия, Швейцария); и даже палаты парламента могут формироваться не только на основе принципа представительства, но и - политико-территориального, как, например, в ФРГ);

б) взаимное вето или правило совпадающего большинства;

в) пропорциональность как главный принцип политического представительства, назначений на посты в государственной службе и распределения общественных фондов (в дальнейшем, при образовании федерации этот принцип лежит в основе распределения компетенций между центром и периферией);

г) высокая степень автономности каждого сегмента в осуществлении своих внутренних дел(6, 86).

Все перечисленные черты в полной мере можно отнести к федеративному обществу, предполагающего не только наличие сегментов, но и стремление к объединению, проявляемое если не всеми сегментами соседствующими друг с другом, то хотя бы их большей частью в конкретный период времени и в соответствии с определенными причинами. Чаще всего в основе объединения лежит хозяйственно-материальная потребность, связанная с усложнением функций государственного управления (охрана границ, содержание таможни, сбор налогов, финансовая система, бюджет и т.п.).

Следовательно, социальная (в широком смысле этого слова) потребность в федерализме вызвана дифференциацией общественных интересов: чем более отчетливо выражены интересы и потребности сегментов, тем больше шансов для объединения[2] .

Однако, наш взгляд, федеративное общество - это не только то общество, в котором наличествуют особо значимые различия этнического, исторического, экономического, религиозного свойства, присущие территориально обособленным сообществам, а еще и то, в котором проявляются центростремительные тенденции. Это подтверждает высказывание Лейпхарта о том, что автономность сегментов является следствием "большой коалиции". Таким образом, нельзя понять природу федерализма, без совмещения двух противоречивых начал: часть (распад) - целое (объединение)-часть (распад)…

Если эти характеристики, данные Ливингстоном и Лейпхартом использовать применительно к России, то понятия "многосоставное общество" и "федеративное общество" по своему смысловому содержанию совпадут. Российское общество отличается наличием неоднородных автономизированных сегментов, разделенных в первую очередь по этнополитическому (часть субъектов Российской Федерации образованы по этническому признаку), экономическому (регионы-доноры и регионы-реципиенты), культурному (запад-восток) основаниям.

Российское общество(если прибегнуть к определению Ливингстона) в полной мере можно отнести к федеративным, т.к. здесь достаточно резко проходят "линии разделения". Попытки "сгладить" эти линии время от времени предпринимались на протяжении всего времени существования объединенного Российского государства (империя, советская федерация) как и предпринимаются и сейчас, т.е. в постсоветский переходный период.

Грандиозная реформа государственного переустройства России, задуманная в первой четверти Х1Х века декабристами, предусматривала в том числе и "федералистское устройство в России", что было отражено в Конституции Никиты Муравьева. В данном случае федерализации России должна была решить противоречие отношений власти: абсолютная власть царя должа была уравновеситься властью "держав", т.е. крупных административных единиц, которые должны были обладать значительной автономией в разрешении широкого круга проблем (4, 141-142).

Создание советской федерации можно расценивать как еще одну попытку "переустроить" российское государство путем разрешения одного из самых противоречивых вопросов огромного россйиского сообщества - национального. Это выразилось в первую очередь наделением ряда этнических государственных (а некоторых и протогосударственных - Киргизия, Казахстан, Туркмения, Таджикистан, Азербайджан, Белорусия) образований статусом республик. Советская федерализация являла собой пример сложного и противоречивого процесса управления многосоставным обществом, облеченного в форму федеративного государства, недемократическими методами. Этот разрыв между формой и содержанием, структурой (федеративная) и процессом управления (унитарный), резко усиливал центробежные тенденции, которые, в силу тоталитарного (отсутствие политического плюрализма) режима протекали в латентной форме и которые, в конечном счете, возобладали над центростремительными, подготовив тем самым распад Союза.

Это говорит о том, что наличие федеративного общества как такового, не обеспечивает федерализма в полной мере, т.е. федеративное общество само по себе не порождает обществено- политических институтов, способных успешно осуществлять межсегментную связь в процессе взаимодействия автономных образований. Иначе говоря, существование федеративного общества не обеспечивает институционализацию федерализма, на основе которого только и возможно создание сложной конструкции взаимосвязи и взаимодействия генетически разнородных частей, ориентрированных на сохранение своей автономии в рамках исторически и геополитически заданного целого.

Таким образом, федерализм следует рассматривать как продукт гетерогенного (многосоставного) общества только в том случае, если в нем (обществе) обнаруживается совокупность признаков или свойств такового.

Б) Социальное взаимодействие

На социокультурные признаки федерализма было обращено внимание еще Х1Х веке. Немецкий историк права О.Ю.ф. Гирке увидел в некоторых традициях и обычаях древнегерманских народов один из главных признаков федерализма-участие населения (начиная с общинного уровня) во всех общественно-политических процессах. Это привело Гирке к идее общества как федерации общин и малых групп (см. 4, 111; 8, 11) Только при помощи вполне определенных сообществ (семьи, общины, государства), а также - различного рода ассоциаций можно найти способ разрешения противоречий, постоянно возникающих между различными сегментами многосоставного общества: между интересами, большинства и меньшинства, личностью и коллективом, государственным и общественным, частным и публичным и т.д. Характерно также, что федеративное государство Гирке рассматривает не как надобщественный аппарат, а как одно из звеньев в цепи социальных взаимодействий. Тем самым Гирке подчеркивает важность социальной функции федеративного государства, которая возникает из естественного права, обусловленного потребностью людей во взаимодействии, взаимопомощи, сотрудничестве и при помощи которых формируются ценностные установки и ориентации в отношении основ взаимодействия индивидов и государства, управляющих и управляемых, общего и частного, целого и части (8, 11).

С точки зрения социальной интеракции, федерализм может быть воплощен не только в государственных, но и в общественных институтах: местном самоуправлении, политических партиях, кооперациях, и т.д.

Федерализм способен проявляться в любой общественной сфере, важным признаком которой является стремление людей к установлению взаимосвязей друг с другом для достижения совместных целей в различных сферах (семейной, хозяйственной, религиозной, политической т.д.) на основе договора (или на федеративной основе). Но создать многоуровневый комплекс интерактивных связей автономизированных единиц нельзя без согласованности в действиях.

В) Согласованные действия

Любое соообщество способно формировать основу для федерализма, т.к. оно складывается из большого числа социальных групп с дифференцированными интересами, удовлетворить которые можно лишь при условии признания взаимных интересов. Этому способствуют общественный договор, согласие, компромисс, коллективное участие социальных групп в политическом процессе (выборы и формирование представительной власти)- то есть все то, что требует согласованных действий. Но согласованные действия сами по себе не осуществляются, т.к слишком много противоречий обнаруживается внутри любого социального образования и чем шире круг взамодействия, тем больше противоречий. Наибольшие противоречия, как правило, обнаруживаются при взаимодействии разнородных сообществ, т.к. здесь могут иметь место непримиримые противоречия (религиозные, этнические, территориальные и т.д.), которые, тем не менее, приходится, если не разрешать, то урегулировать с целью сохранения таких сообществ как отдельных образований. Переговоры, компромиссы и согласительные мероприятия, к которым чаще всего прибегают для урегулирования конфликтов, обеспечивают основу для дальнейших согласованных действий.

Согласованность в действиях помогает формировать еще один важный социальный признак федерализма - равенство разнородных сегментов, выражающееся в установлении для всех общеобязательных правил. Исходя из первоначального значения федерализма -союз на основе договора,- можно утверждать, что вся социальная жизнь пронизана его свойствами: взаимодействие- сотрудничество- согласованные действия- свод законов, одобреный всеми участниками союза. И это вполне объяснимо, поскольку основной причиной объединения людей выступает необходимость в совместном разрешении социальных проблем общего характера (внешняя защита, обеспечение общественного порядка, трудозанятости, стабильности социального статуса и т.д.) и определении социальных перспектив конкретного сообщества (например, сохранение этнической и территориально-политической целостности, обеспечение условий для стабильного развития государства и т.д.). Именно совместные действия людей, направленные на удовлетворение различных (не только материальных, но и иных) потребностей и интересов, заставляли их согласованно действовать посредством создания соответствующих ассоцаций, союзов, и т.д. которые в свою очередь способствовали не только дальнейшему росту интересов и потребностей, но и их дифференциации. Рост общественных ассоциаций и союзов в западноевропейской культуре способствовал укреплению внутриобщественных (негосударственных) связей и формированию со временем гражданского общества, дальнейшее развитие которого не могло не влиять на роль, функции и форму государства. Так, Д. Элазар тесно связывает существование гражданского общества с федерализмом: "современный федерализм не проявлялся до тех пор, пока идея гражданского общества не стала основополагающей для политической жизни Запада" (9, 110). Таким образом, одним из признаков федерализма является развитое гражданское общество, состоящее из индивидов и их ассоциаций.

(В данном случае под гражданским обществом Элазар понимает политическое и общественное устройство, при котором государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого. Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций: федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций, которые охватывают политическое пространство многосоставного государства.)

Г) Гражданское общество и федеративная политическая культура

Д.Элазар, значительно обогативший лексику современной политической науки, одновременно прояснил категорию федерализма, вводя понятие "федеративное гражданское общество", под которым подразумевает наличие широкого спектра таких ассоциаций, обслуживающих многообразие полей большей или меньшей напряженности, на которые делится гражданское общество (там же). Именно это понятие помогает лучше понять природу федерализма: федерализм - это соединение разнородных частей, имеющих родственную политическую культуру при условии высокой ассоциированности общественных отношений.

Гражданское общество, формируемое в многосоставных обществах, отличается от унитарных сложностью своей структуры: с одной стороны, оно фокусирует в себе как интересы отдельной части, так и целого, и тем самым помогает связывать части в целое. С другой стороны, - гражданское общество не может не нести на себе отпечатка многосоставности, что означает, что оно и само в определенной степени сегментировано, т.е. в рамках целого одновременно существуют и функционируют независимые от него разнообразные формы общественной жизни.

Федеративное гражданское общество может быть построено только на основе соответствующей политической культуры, которую Иво Дачасек, американский политолог, занимающийся проблемами сравнительного федерализма, называет "федеративной политической культурой" (10, XI-XII).

Под федеративной политической культурой Дачасек понимает такие модели поведения граждан, которые способствуют нахождению общих интересов (при постоянно существующих различиях) в процессе разрешения противоречий, конфликтов или просто спорных вопросов (10, 12).

Понимаемая в такой формулировке федеративная политическая культура легко обнаружеваема и в гомогенных обществах, равно как и в унитарных по форме государствах. Но поскольку, как мы уже отметили, признаки федерализма проявляются достаточно широко в социальной сфере любого современного государства, то зачатки федеративной политической культуры можно наблюдать и в унитарных государствах, тем более, что сегодня вряд ли можно встретить в "чистом виде" гомогенные общества, а унитарные демократические государства, как правило, конкретизируются определением "децентрализованные" и имеют тенденцию к федерализации. К таковым отосятся Испания, Франция, Италия и др. Пример образования Европейского Союза, куда входят как унитарные, так и федеративные государства, прекрасно подтверждают этот тезис.

Как отмечает Элазар, факт наличия (вызревания, становления, развития) особой федеративной политической культуры в настоящее время признается многими исследователями, занимающимися проблемами федерализма (9, 112). И хотя Элазар считает, что вопрос о ее составляющих до сих пор до конца не выяснен, все же можно предположить, что одним из важнейших ее признаков является социальная толерантность, которая, несомненно, способствует со-общественному поведению граждан (см. 11). Если же в составе национальной политической культуры этот признак выражен слабо (как, наример в России), то уже в силу одного этого обстоятельства такая политическая культура не может соответствовать федерализму, и "возможность существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются" (9, 112), либо сводится к формальному установлению.

Социальная (в широком смысле, т.е. в том числе и религиозная, этническая, политическая, культурная и т.д.) нетерпимость, проявляемая гражданами в многосоставных обществах создает "двойные линии разделения" (которые означают, что кроме объективных факторов разделения, появляются еще и субъективные) между сегментами, препятствуя развитию таких моделей поведения, которые способствовали бы повышению уровня ассоциированности общества, ибо толерантность - основа гражданского общества.

Понятие федеративной политической культуры, конечно, гораздо сложнее и не сводится только к толерантности. Во многом она определяется, по мнению Дачасека, рациональной и эмоциональной привязанностью людей к своей территории, к тому образу жизни, который складывался под влиянием как объективных (географическое положение, климатические условия, природные ресурсы), так и субъективных (социально-политические и экономические институты, активность граждан, способы управления и т.д.) факторов.

Этот сложный процесс адаптации людей к своей территории и выработку на его основе соответствующих моделей поведения, Дачасек называет "территориальной национализацией", полагая, что это понятие подчеркивает лишь географический аспект общего процесса политической национализации (10, 33-34). В то же время совершено очевидно и то, что "федерализм должен быть основан на несколько более глубоких эмоциях (deeper emotion), чем прилегающие друг к другу территории с культурными различиями" (12, 35).

Процесс политической национализации осуществляется в рамках территориального объединения и протекает постепенно и настолько незаметно, что некоторые его аспекты кажутся скрытыми, до поры до времени недостаточно проявленными. Однако нельзя игнорировать и тот факт, что территориальная национализация формирует определенные качества индивида, его мировоззрение и модели поведения, символизирующие его причастность к данной территории.

С другой стороны, федерализм способствует формированию национальной общности - "федеральной нации", которую Дачасек определяет как "незавершенная нация" (unfinished nation) (10, 192), т.к. она представляет собой не совокупность общностей (народов), проживающих на различных территориях, а их союз, заключенный на основе согласия и скрепленный конституцией. Но так как любой союз, в том числе и государственный, подвержен влиянию времени и других обстоятельств, то "федеральная нация", в отличие от этноса, способна существено меняться на протяжении более или менее продолжительного срока. Примером может служить такая "федеральная нация" как советский народ, просуществовавший около семидесяти лет. С распадом СССР ряд территориальных сообществ образовали свои независмые государства, выйдя из "федеральной нации". Образование Российской Федерации предполагает складывание новой "федеральной нации" - российского народа, к которому могут присоединяться те территориальные общности, которые пожелают этого.

Таким образом, политическую национализацию, с одной стороны, с другой, - формирование "федеральной нации", можно считать взаимообусловливающими процессами складывания федеративной политической культуры. Именно это обстоятельство, т.е. развитие одновременно двух противоречивых, но взаимосвязанных процесса, создает потенциал перманентного внутрифедерального конфликта. Этот конфликт основан на остром понимании взаимозависимости, поэтому единственным средством его разрешения может быть трансформация конфликта в форму конкуренции. Поэтому М. Гродзинс называет федерализм "антагонистическим сотрудничеством", подразумевая под этим возможность групп, сообществ и т.д. участвовать в совместных предприятиях при условии регулирования их действий согласно установленным правилам, т.к. отношение этих групп друг к другу можно выразить формулой "притяжение-отторжение". Такого рода "антагонизм" (который лучше назвать противоречием) сопровождается потребностью в тесном взаимодействии, а тесное взаимодействие, как правило, вызывает трения, столкновения, противоречия, конфликты (13, 327). Подобные отношения, возникающие в результате тесного сотрудничества, Гродзинс называет "конкуренцией братских отношний" (там же).

"Регулирование конкуренции братских отношений" ("a brotherhood of tempered rivalry") следует рассматривать как составную часть федеративной политической культуры, которую можно и должно развивать в многосоставном обществе, т.к. только такая модель поведения граждан позволит многие конфликты разрешать ненасильственными мерами.

Формирование гражданского общества в демократических странах усилило не только социальный, но и политический детерменизм федерализма, что нашло свое отражение в его политических признаках.

Д) Территориальное распределение политической власти

Территориальное распределение политической власти становится более сложным с практическим применением принципа разделения властей, особенно в тех случаях, когда дело касается многосоставных обществ.

Современное государство, какой бы политической системой оно не обладало - авторитарной, тоталитарной или, тем более, демократической, не может обойтись без разделения властей. И причина здесь проста: правители не могут сосредоточивать свое внимание одновременно на всех проблемах. Нет нужды говорить, насколько остро эта проблема встает в многосоставных государствах. Здесь одной из главных задач организации территориальной власти является делегирование части властных функций одним уровнем власти другому. Нечеткость или неясность в распределении территориальной власти может вызвать кризис государственного управления и устройства: концентрация власти в сегментах за счет центра может привести к разбалансированию политической системы и распаду союза; консолидация власти в центре за счет сегментов может изменить форму государственного устройства - федеративную на унитарную, а главное - вызвать острые межсегментные конфликты.

Степень территориального и/или функционального распределения центральной власти влияет на последствия ответственности и автономии территориальных и/или функциональных органов власти и зависит от следующих факторов:

- смена политической системы (например, авторитарная система меняется на демократическую, соответственно происходит перераспределение территориальной и функционалльой власти);

- институциональные изменения (т.е. изменения, происходящие время от времени внутри самой политической системы, вызванные эволюцией общественных отношений, изменением социальной роли государства и т.д.);

- личностный фактор (10, 5).

Спектр вариантов распределения власти достаточно широкий: от тоталитаризма (при котором объединение возможно лишь в форме квази-федерации) до конфедерации. Как отмечает Дачасек, различие в степени кажется скорее качественным, чем количественным и зависит от спосбности политической системы к "гибкому" изменению. Но, не взирая на типы политических систем, везде существует проблема обнаружения границы между общими (федеральными) и специальными (локальными) вопросами. В лучшем случае эта граница едва-едва видна (10, 6).Объяснение этому может быть следующее.

Во-первых, власть с трудом поддается точному измерению. Например, когда говорят о равном распределении властных полномочий, то скорее это воспринимается как метафора, т.к. властные полномочия нельзя разделить с математической точностью. Количество власти или сумму властных полномочий довольно трудно определить. (Например, М.С. Горбачев, будучи президентом одного из самых крупных государств в мире, наделенный неограниченными властными полномочиями, часто говорил о том, что ему их не хватает).

Во-вторых, динамичное развитие экономических, технологических, социальных, политических процессов, так или иначе сближают интересы части и целого, периферии и центра, поэтому в определенные периоды времени центр делегируют часть полномочий периферии, в другие - наоборот: перифирия центру.

Территориальное распределение политической власти, является одним из важнейших признаков федерализма еще и потому, что способствует установлению равновесия иежду частями и целым:

- "разгрузка" центра от тех полномочий, которые вполне под силу субтерриториальным единицам, что делает федеральную власть более действенной;

- мобилизация местной инициативы и повышение ответственности на местах, т.к. люди обычно больше заботятся о том, что им ближе;

- обеспечение лучшего функционирования органов управления на всех уровнях - как федеральных, так и местных;

- налаживание двухстороннего канала связи и информации "центр-территории-центр". (Эти каналы могут иметь самые различные формы выражения, в т.ч. и институт федерального представительства, о чем подробно мы рассмотрим во второй главе) (10, 12-13).

Смысл территориального политического разделения властей заключается в обеспечении действенного управления многосоставными государствами, которые при этом не обязательно должны иметь или имеют форму федерации. Однако наличие федеративного общества, даже если его обрамляет квази-федеративное государство, требует четкого разделения властей по территориальному и функциональному признакам.

Е) Республиканизация

Территориальное политическое разделение власти в период складывания нации-государств в мире стало дополняться процессом республиканизации, через который "прошли" только те сегменты, которые сумели сохранить свою автономность в ходе регионального структурирования пространства, включившись в экономическую, социальную, политическую жизнь на национальном и транснациональном уровнях.

Формированию политической основы федерализма в значительной степени способствовал переход от абсолютистской формы правления к республиканской, строящейся на принципе разделения властей. Начиная с эпохи буржуазных революций в Западной Европе XVII-XVIII вв., процесс республиканизации был тесно связан с такими явлениями, как конституционализм и представительная демократия, которые способствовали приобретению многосоставным обществом формы федеративного государства.

В российском контексте республиканизация перестроечного периода (этот процесс, как и развитие самого российского государства носит прерывистый характер: после свержения монархии предпринимались попытки превратить империю в республику; образование советского государства резко ограничило потенциал республиканизации; в перестроечный период этот процесс протекает досточно бурно, со всеми плюсами и минусами), и включает в себя такие черты как:

- потенциал приобретения прогосударственной самостоятельности субъектами союза (что же касается этнических субъектов, то их потенциал включает в себя и попытку приобретения государственного суверенитета);

- ограничение централизованной политической власти путем передачи части ее функций субъектам союза;

- возможность установления отношений (в первую очередь, в рамках экономического и культурного обмена) с иностранными государствами.

Эти черты, проявившиеся в период перестройки в России, не только сближают процессы республиканизации и федерализации, но и создают предпосылки для формирования "новой" российской федерации, т.к. не только бурно, но и хаотично происходящая сейчас в России республиканизация усиливает многосоставность, "обрекая" тем самым сегменты либо на необходимость оформления федеративного союза, либо на разъединение.

Пересечение процессов республиканизации и федерализации в России породили проблему этнополитического фактора федерализма: с одной стороны республиканизация затронула как этнические, так и территориальные субъекты, с другой стороны,- все более возрастают требования об укреплении вертикали власти федеративного управления. Проблема заключается в том, чтобы эти процессы, которые по времени совпали в России, по возможности, не разрушили государственный суверенитет целостной федерации. Тем более, что позитивное право применительно к сегодняшней России позволяет регионам иметь довольно значительный объем автономии в рамках единого государства.

Республиканизация, которую Р.Саква оценивает как современную политическую форму укрепления автономии, не противоречит федерализму, если ее рассматривать как подготовительную стадию для создания сильного и равноправного союза (см. 14). С этой точки зрения, республиканизация может быть расценена как политический признак федерализма.

Но если республиканизация происходит в многосоставном обществе преимущественно по этническому основанию, то создание полноценной федерации будет затруднено, т.к. этот процесс довольно часто сопряжен с этническим национализмом, которому легче расколоть целое, чем соединить части. В этом случае республиканизация приобретает негативный оттенок и превращается в анти-федералистский признак.

Ж) Гетерогенная интеграция и автономная интеграция

По выражению А.С. Ященко, "федерализм есть выражение политической интеграции человеческих обществ" (15, 176).

Но основа федерализма - единение частей (а не единство), что означает для них сохранение своей автономии, своей самобытности (а не растворение в целом). Таким образом, в многосоставных обществах различают два вида интеграции: а) гетерогенная интеграция и б) автономная интеграция.

Гетерогенная интеграция означает, что границы, разделяющие общества на сегменты, становятся более прозрачными (но не исчезают) при устанавлении границ общественного единства (см. 16, 132f). Возникающее согласие между различными частями многосоставного общества означает не "растворение" их друг в друге, а соединение для достижения определенных целей и выполнения конкретных задач.

Исторический опыт развития государств показывает, что потребность в объединении отдельных сообществ людей для достижения общих целей уходит в глубь веков. Такого рода объединения нередко носили политический характер и, чаще всего, формировались на определенный и четко обозначенный промежуток времени с конкретной целью: защита от внешних врагов.

Формы объединения частей в целое, как правило, обусловливаются не только традициями и уровнем развития государственности конкретного общества, но в значительной степени, таким характером связей, возникающих между политическими, социально-культурными, экономическими и т.д. силами общества, который несет в себе потенциал соглашения и договора, иначе говоря, потенциал федерализма.

Сообщественная власть, образующаяся посредством суммирования властных полномочий, делегированных различными территориями, составляющих целое - одно из основных политических свойств федерализма, обусловенного интеграцией. Это означает, что процесс складывания общесоюзной власти пронизывает все уровни власти отдельных сообществ, находящихся в едином государственно-правовом пространстве снизу доверху, создавая тем самым предпосылки для формального равенства властных структур, что позволяет этим сообществам в качестве самостоятельных участников образования общесоюзной власти сохранять за собой известную долю автономии.

Отличительным признаком гетегоренной интеграции является постоянное продуцирование консенсуса, необходимость в котором возрастает по мере увеличения дифференциации интересов, чему гетерогенные общества подвержены в гораздо большей степени, чем гомогенные. Объем дифференциации интересов в каждой составной единице гетерогенного общества также разный и зависит он от автономной интеграции. (см. 17, S. 11).

Автономная интеграция означает процесс единения внутри автономной единицы, и в противоположность гетерогенной интеграции, которая несет в себе потенциал конфликта и конфликтогенную проблему распределения властных полномочий внутри интегрированного целого, отличается менее агрессивным и конфликтным характером (там же).

Качество автономной интеграции (т.е. вопрос о том, насколько прочно единство внутри отдельной части) определяет степень консенсуса: чем прочнее единство, тем меньше потребности в консенсусе.

Выделяют три пути автономной интеграции, различаемых по временному основанию (там же).

Telos - первый путь обращен в будущее федерализма и ориентирует сообщество (т.е. часть) на определенные цели в едином целом. Иначе говоря, перед любым субъектом, входящим в союз, стоит вопрос о его перспективах в этом союзе. В данном случае консенсус конструируется в направлении к политическому идеалу. (Хотя, как отмечает Йозеф Вайлер, дискурс со ссылкой "Идеалы" являлется довольно щекотливой или деликатной темой, особенно если вспомнить такие "идеалы" прошлого как коммунизм в России или фашизм в Германии. Подобные идеалы, по его мнению, убивают самих себя. - (18, 437). Именно поэтому следует достаточно осторожно относится к тому, что именно этот "идеал" (федерализма или чего-то другого) является для многосоставного общества единственным.

Ethos - второй путь автономной интеграции, ограничиваемый настоящим временем. Консенсус здесь приобретает модус взаимозависимости и взаимообусловливания. В основе этого пути автономной интеграции лежат ценности и моральные постулаты, разделяемые большинством конкретного сообщества. Формируемая собществом модель взаимодействия непременно включает в себя не только собственные духовные ценности, но того общества, составной частью котрого оно явялется (там же).

И хотя духовная интеграция, как считает У.Р. Хальтерн, является залогом политической и экономической интеграции, проблема заключается в том, что "содержательные критерии" системы общественной морали ("морального кода общества") с трудом поддаются определению, за исключением тем норм права, которые наверняка определяют "безнравственные" поступки (19,19). Но таких норм, как известно, гораздо меньше, чем безнравственых поступков. Сложность определения духовных ценностей, одинаково разделяемых, как частями, так и совокупным целым, создает проблемы для интеграции

3. Третий путь - исторический, своими корнями он уходит в прошлое, но тесно связан с настоящим и, бесспорно, влияет на будущее. Так, объединение и распад гетерогенных государств чаще всего связаны с вопросом национальной идентичности. Потенциально идентифицирующими свойствами народа являются: исторический опыт, хозяйственно-экономическая однородность, язык, культура, религиозные традиции, общая судьба, этос, геополитическое положение (17, 13).

В процессе интеграции эти свойства смешиваются и в результате складываются "федеральные нации" (в США - американцы, в Канаде - народ Канады, в бывшем СССР - советский народ, в нынешней России - российский народ и т.д.). Но наряду с этим сохраняются свойства и критерии, присущие отдельным сообществам (автономная интеграция).

Противоречивая сущность федерализма заключается том, что он базируется на этих двух процессах (гетерогенной и автономной интеграциях), нарушение баланса между которыми часто приводит к дезинтеграции.

Примерами могут служить федерации, распавшиеся только в конце ХХ века Чехословакии, Югославии, СССР. Причины дезинтеграции или распада многосоставных государств, как правило, представляют собой целый комплекс. Но на наш взгляд, определяющим фактором для интеграции или дезинтеграции многосоставных обществ являются вышеперчисленные способы автономной интеграции, т.к. любой общественный и/или государственный союз сладывается снизу -вверх.

В России же по причине гетерогенной структуры ее политического и социокультурного пространства, социальные и политические признаки федерализма, проявляемые в виде федеративного общества, не были столь адаптивны к общественно-политической сфере, как на Западе, поэтому для российского федерализма характерно более острое противоречие между формой и содержанием. Более того, форма федеративного устройства появляется в России раньше, чем социально-политическая основа для развития собственно федерализма: здесь сначала государство приобретает форму федерации (СССР- РФ), затем предпринимаются попытки сформировать основу федеративных отношений (прежде всего, гражданское общество с развитыми горизонтальными связями), т.е. то, что должно соответствовать собственно федерализму.

Итак, рассмотрение основных признаков федерализма, приводит к выводу, что он выступает не только как государственно-демократическая альтернатива, но и как - социальная альтернатива государственно-централизованной демократии. Иначе говоря, федерализм можно и нужно рассматривать как явление, связанное как с государственной, так и не с государственной сферами.

Сколько бы не существовало определений федерализма, в которых подчеркиваются те или иные его признаки и свойства, их все можно свести к двум отправным точкам:

- наличие многосоставного общества, представляющего собой единый, но состоящий из отдельных сообществ людей, "федеральную нацию", установленную федеральной конституцией;

- территориальное распределение политической власти между несколькими уровнями субъектов союза: национальным-региональным-местным.



Литература:


1. Федерализм. Энциклопедический словарь, 1997, М.: Инфра-М
2. Каменская Г.В. 1998. Федерализм: мифология и политическая практика, М.: ИМЭМО РАН
3. Hueglin, Th.O. 1991. Sozialter Foederalismus. Die politische Theorie des Johannes Althusius. Berlin, NewYork: De Gruyter
4. Федерализм. Энциклопедия, 2000. М.: МГУ
5. Лейпхарт, А. 1992. Многосоставные общества и демократические режимы.- Полис, № 1-2
6. Лейпхарт, А. 1992. Со-общественная демократия. - Полис, №3
7. Хандингтон, С. 1999. Столкновение цивилизаций? - Политология: хрестоматия (сост. проф. М.А. Василик и др.). М.: Гардарики
8. Kalkbrenner, H. 1976. Die Geistgeschichtlichen Quellen des Foederalismus. - La Federacio,№ 4
9. Элазар, Д. 1995. Сравнительный федерализм. -Полис, № 5
10. Duchacek, I.D. 1970. Comparative Federalism. The Territorial Dimension of Politics. New York: Holt, Rinehart and Winston
11. Elazar, D.J., 2001. Tolerance, Rowman & Littlefield Publishers , Incorporated
12. Riker, W. 1964. Federalism: Orign, Operation, Significance. Boston: Little, Brown
13. Grodziens, M. 1966. The American System: A New View of Government in the United States. Skokie, III.: Rand McNally
14. Саква, Р. 1999. Республиканизация России: суверенитет, федерализм и демократическое устройство. - Конституционное право: Восточно-европейское обозрение, № 4 (29)
15. Ященко А.С. 1994. Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства. - Конституционно-правовая мысль XIX- начала XХ века. Хрестоматия. М.: Юридический колледж МГУ
16. Beck, U. 1993. Die Erfindung des Politischen. Zu einer Theorie reflexiver Modernisierung. Frankfurt am Main.
17. Haltern, U.R., LL.M. (Galle). 1996. Integration als Mythos. Zur Ueberforderung des Bundesverfassungsgericht.
18. Weiler J.H.H.1993. Ueber Ideale und Ideologie im Europanach Maastricht. - Zeitschrift fuer Schweizerisches Recht. N.F. Bd. 112
19. Luhman N. 1993. Gibt es in unserer Gesellschaft noch unverzichtbare Normen? - Heidelberg


[1]«ренессанс» федерализма второй половины ХХ в. был во многом связан с увеличением числа федеративных государств, а также —с усиливающейся тенденцией межгосударственной интеграции.

[2]Термин «дифференциация общественных интересов» используется здесь в парсоновском понимании, т.е. как общая переменная в политическом, социальном, административном развитии.

 
 

CREDO - копилка

на издание журнала
ЯндексЯндекс. ДеньгиХочу такую же кнопку