CREDO NEW теоретический журнал

Поиск по сайту

Главная
Кризис государственного учреждения и специфика его выявления в историческом исследовании

С. В. Любичанковский

Кризис государственного учреждения и специфика его выявления в историческом исследовании

Оценочное выражение «кризис» применительно к государственной власти последних лет существования Российской империи или к ее отдельным звеньям употребляется в научной литературе достаточно часто. Вывод о кризисе власти, ее неспособности трансформироваться в условиях назревающей революции, параличе властного начала в названный период сделан Б.В. Ананьичем и В.С. Дякиным, Р.Ш. Ганелиным, Л. Хеймсоном, У. Розенбергом, А. Рибером и др. М.Ф. Флоринский и Ц. Хасегава представили кризис власти в России в начале XX века как отсутствие единства в государственном управлении, прогрессирующую дезинтеграцию власти. А.Я. Аврех содержание этого кризиса видел в замене «принципа государственного управления» управлением по принципу сосредоточения власти в руках узкой клики и в ее интересах. Необходимо признать, что при таких расхождениях в понимании сути кризиса аппарата государственного управления консенсус ряда исследователей по вопросу его наличия в России начала XX века является кажущимся. Следует добавить, что в 1999 году Б.Н. Миронов в работе «Социальная история России» сделал вывод о том, что к началу XX века «благодаря совершенствованию системы государственных учреждений, улучшениям в организации их работы, повышению требований к служебной годности чиновников возрастала эффективность государственного управления».

Таким образом, на сегодняшний день в исторической науке сложилась ситуация, когда одни специалисты настаивают на отсутствии кризиса власти в России указанного периода, а другие - на его наличии, причем в последнем случае кризис описывается через разные, далеко не всегда совпадающие сетки параметров. Сравнительный анализ аргументации авторов убеждает, что каждая из заявленных позиций опирается на широкие массивы самых разнообразных источников. Как же такое стало возможно?

На наш взгляд, дело заключается в том, что в исторической науке нет единого взгляда на содержание понятия «кризис государственной власти». Названные ученые выявляют р а з л и ч н ы е отрицательные характеристики функционирования государственной власти, а обобщают их одним и тем же словом «кризис». Такой подход для исторической науки в целом не является оптимальным. Настало время договориться о содержании понятия «кризис» применительно к государственной власти, ее учреждениям. В противном случае научное сообщество будет лишено возможности полноценного сравнения полученных исследователями данных.

Классический и многократно успешно апробированный в историческом познании путь – создание идеальной модели, то есть системы, которая воспроизводит определенные существенные стороны изучаемого объекта и находится с реальным объектом в такой степени замещения или сходства, что ее исследование служит опосредованным способом получения знания об этом объекте. Работа с такой моделью облегчает получение новой информации об объекте. Приведем подтверждающие примеры.

П.Н. Зыряновым была предложена концепция устройства системы местного управления – модель «трех этажей» системы местного управления – сословно-крестьянского, сословно-дворянского и бюрократического. Эта модель сознательно оперирует только социальными характеристиками системы местного управления (кто участвовал в управлении – крестьяне, дворяне или любой чиновник), «забывая» при этом другие характеристики системы, например, даже такие важные, как ведомственная принадлежность местных учреждений. Но такая «забывчивость» научно оправданна, она позволяет, отрешаясь от несущественных в данном случае свойств системы, получить новые знания о других ее характеристиках. В частности, модель социальных этажей системы местного управления позволила выяснить, что губернатор в пореформенной России не был полновластным хозяином губернии: его власть была серьезно ограничена правами дворянства (5).

Каждая модель имеет свои границы применимости. Другими словами, это означает, что она может ответить не на любые вопросы, относящиеся к изучаемому объекту, а лишь на строго определенные, то есть на ее базе можно решать лишь строго определенный класс задач. Никакое явление не может быть полностью объяснено какой-либо одной моделью. Часто бывает и так, что одну и ту же задачу можно решать на разных моделях одного и того же объекта, что одна модель изучаемого объекта дополняет другую. Так, другую модель устройства системы местного управления – ведомственную – создал Н.П. Ерошкин. Его модель учитывает только такую характеристику объекта, как ведомственную принадлежность местных учреждений. Она также позволила выяснить, что губернатор в Российской империи 2-й половины XIX - начала XX вв. не был полновластным хозяином губернии: его власть по существу была ограничена только учреждениями МВД (4).

Абстрагирование от определенных конкретно-исторических параметров объекта позволяет сосредоточить внимание на его сущностных характеристиках. Выяснив же сущность объекта исследования, появляется возможность учета на новой основе его конкретно-исторических условий существования. Становятся понятными общие закономерности развития объекта и возможные пути его поведения в разных ситуациях.

Государство реализует свои функции через государственный механизм, обязательной составляющей которого является аппарат государственного управления. Общепризнано, что всем его элементам соответствуют появившиеся на определенной стадии исторического развития государственные учреждения. Целью данной статьи является, во-первых, выяснение содержания понятия «кризис государственного учреждения» на базе построения модели последнего, и во-вторых, изучение возможностей выявления названного кризиса в ретроспективном анализе.

Отправными точками анализа явились представления А.А. Богданова о тектологическом кризисе организации и сути цепной связи между элементами организованного комплекса, позиция А.Я. Авреха по вопросу сочетания корыстных и идейных начал в деятельности правительства Российской империи 1914-1917 гг., идея академика Н.Н. Моисеева об иерархии целей в системе (10; 2, 150-188; 1, 77-78, 247-248).

Будем исходить из того, что любое государственное учреждение представляет собой совокупность сотрудников, системно организованную для выполнения определенных задач государственного управления. Однако, следует помнить, что человек, становясь сотрудником государственного учреждения, не перестает быть человеком. Это значит, что кроме целей, поставленных перед ним как сотрудником государственного учреждения, у него сохраняются и личные потребности, требующие своего удовлетворения. Поэтому функционирование государственного учреждения – это всегда результат соотношения между интересами государства, являющимися официальной задачей государственного учреждения, и собственными интересами его сотрудников. Возможны три варианта структуры этого соотношения, или, в терминологии тектологии, три возможных следствия отрицательного и положительного подбора среды по отношению к учреждению (9):

• Выполнение функций, возложенных на сотрудника государственным учреждением, совпадает с его личными интересами. Например, сотруднику нравится его работа, он убежден в ее полезности, она ему приносит моральное удовлетворение и достойное материальное вознаграждение, он гордится своей сопричастностью к решению важных государственных проблем. Такая ситуация обеспечивает качественную работу государственного учреждения.

• Личные интересы сотрудника государственного учреждения (например, получение зарплаты, обеспечивающей достойное существование) не удовлетворяются государственным учреждением. Однако он по какой-либо причине (убежденность в необходимости честного отношения к своим обязанностям, преданность идее служения Родине и т.п.) подчиняет свои интересы государственным. Это уже, безусловно, компромисс, подчиняющий личные интересы интересам государства. Не рассматривая данный вариант подробно, считаем нужным заметить, что определенные (чаще всего переходные) эпохи в истории нашего Отечества дали яркие примеры массовости такой практики, поэтому пренебрегать этой возможностью было бы неправильным. Рассматриваемая ситуация также обеспечивает качественную работу государственного учреждения (до того момента, когда истощение сотрудника уже не может компенсироваться его духовным порывом).

• Личные интересы сотрудника не удовлетворяются государственным учреждением, и он относится к выполнению официально поставленных перед ним задач только с точки зрения своих личных интересов. Например, сотрудник стремится обеспечить свой материальный достаток в объеме, который считает для себя необходимым, а учреждение, в котором он работает, такую возможность предоставить ему не может. И сотрудник решает это противоречие в пользу личных интересов. Наличие такого сотрудника снижает качество работы государственного учреждения. На первый взгляд, этот тезис может быть оспорен следующим образом: учреждение может избавиться от «нерадивого» сотрудника, а его некачественная деятельность может быть нивелирована, компенсирована честной работой других сотрудников. На наш взгляд, учреждение, нашедшее в себе силы избавиться от плохого сотрудника, представляет собой уже иной предмет исследования, нежели то учреждение, в составе которого он присутствует. И до тех пор, пока описанный выше сотрудник работает в государственном учреждении, достижение официально поставленных перед ним задач страдает. Что же касается возможности сгладить отрицательные последствия деятельности такого сотрудника работой других сотрудников, то данная ситуация, конечно, ведет к дополнительному напряжению сил этих последних, что, без сомнения, негативно сказывается на качестве уже их деятельности. Чем больше чрезвычайных усилий подобного рода требуется, тем большей потенциальной опасности подвергается функционирование государственного учреждения в целом. Но дело здесь даже не в том, поведение скольких сотрудников нуждается в корректировке (один начальник, в руках которого находится право принятия окончательного решения, может принести вреда больше, чем десять его подчиненных), не в размере причиняемого ущерба (он может увеличиваться со временем), а в самом факте его причинения, который сам по себе является показателем развития кризиса государственного учреждения. В случае, когда сотрудники объединены не целью решить поставленную официально задачу, а целью получить личную выгоду, государственное учреждение превращается в псевдогосударственное учреждение: по видимым признакам оно остается государственным учреждением, а по существу – под маркой выполнения определенных задач государственного учреждения сотрудники работают на удовлетворение личных интересов.

Изложенное понимание функционирования государственного учреждения позволяет однозначно связать содержание кризиса государственного учреждения с третьим вариантом структуры соотношения между интересами государства и собственными интересами сотрудников учреждения, когда вторые начинают доминировать над первыми. Иными словами, кризис заключается превращении государственного учреждения в псевдогосударственное.

Предложенный подход позволяет считать волокиту, коррупцию, излишне высокий уровень льгот и привилегий, отсутствие координации деятельности и другие, казалось бы, не всегда и связанные между собой характеристики проявлениями такого кризиса.

Понимание сути того или иного процесса позволяет определить причины его появления, что, в свою очередь, делает возможным его прогнозирование и в какой-то степени управление им. Контролируя причины, контролируем следствия. Теоретически это так. Однако, чем больше причин, тем труднее их отследить. На каком-то этапе контроль становится неэффективным, так как все равно не учитывает все причины, а определяющую (главную) причину выделить нельзя. Причины кризиса государственного учреждения могут быть разнообразны настолько, что практически не поддаются систематическому учету. В этом своеобразие т.н. «человеческого фактора». Полноценный учет их при построении модели развития государственного учреждения затруднителен. Однако возможны и другие способы построения такой модели.

В рамках структурно-функциональной парадигмы подход к созданию модели кризиса государственного учреждения связан с определением основных условий, благоприятствующих его наступлению. Эти условия заложены во внешней по отношению к изучаемому объекту среде (в подборе среды и обусловленным им поведением государственного учреждения).

С позиций тектологии только систематическая смена направления подбора способна обеспечить устойчивое прогрессивное развитие государственного учреждения, не допустить его кризиса. Именно длительное преобладание одного вида селекции над другим ведет к кризису государственного учреждения - либо через паразитизм, либо через истощение сотрудников (8).

Зная условия, способствующие наступлению кризиса государственного учреждения, можно ретроспективно оценить, в какие исторические периоды его наступление было наиболее вероятным. В отличие от причин, потенциальное разнообразие которых лишает исследователя возможности их учета в многофакторной модели, установление наличия или отсутствия названных условий представляется реально достижимым. Так, степень сложности поставленных перед государственным учреждением задач может быть прослежена путем анализа нормативно-правовой базы его работы; степень возможности законным путем удовлетворить личные потребности сотрудников государственного учреждения может быть хотя бы частично прослежена через сравнение их зарплаты и потребительской корзины. Подобная информация во многих случаях не только доступна ученому, но уже и проанализирована. Остается только ее использовать для поиска наиболее вероятных периодов развития кризиса государственного учреждения. В частности, применительно к позднеимперской России установлены и нецелесообразная организация местной администрации, усложняющая решение поставленных перед ней задач, и ухудшение материального положения губернского чиновничества.

Существует и другой способ поиска ответа на этот вопрос. Однако возможность его реализации в историческом исследовании носит более ограниченный характер. О переходе государственного учреждения на путь кризиса можно судить по изменению реакции последнего на внешние воздействия. Если государственное учреждение ищет только внешние причины собственной некачественной деятельности и представляет их в виде непреодолимого препятствия своей работе, до ликвидации которых всякие усилия учреждения якобы бессмысленны, то такая реакция явный признак кризиса. Здесь действует правило «кто хочет работать, тот ищет пути решения проблем, а кто не желает ищет оправдания во враждебности среды». Если же государственное учреждение не только сигнализирует руководству, но и пытается самостоятельно решить возникшие проблемы, мобилизуя свои силы, то такая реакция - признак «здорового» развития государственного учреждения в условиях отрицательной селекции, К сожалению, ретроспективное исследование далеко не всегда может определить характер реакции изучаемого учреждения (для этого надо глубоко поработать с материалами внутреннего делопроизводства, со свидетельствами современников, которые могли не сохраниться или сохраниться в недостаточном объеме). Но в ряде случаев это возможно. Так, например, в позднеимперский период правительство неоднократно создавало комиссии и комитеты для разработки реформы местного управления. Губернские власти Уральского региона поначалу активно поддерживали эти начинания, создавали собственные проекты преобразований, предусматривающие комплексную реформу управления (3). Но к 1905 году такая работа перестала проводиться, поскольку позитивная реакция на нее отсутствовала. Местные чиновники в своем общении с центром перешли от попыток применения системного подхода к жалобам на трудности исполнения конкретными должностными лицами своих служебных обязанностей. На наш взгляд, описанное изменение в поведении чиновников также позволяет обоснованно предположить наличие кризиса в государственном учреждении.

Существует еще один способ определения наиболее вероятных для развития кризиса государственного учреждения исторических периодов. Он связан с пониманием хода самого кризиса. Процесс его протекания возможно представить в двух вариантах, соответственно выделяя два типа кризиса государственного учреждения, которые условно могут быть названы лавинообразным и затухающим. Лавинообразный тип кризиса предполагает бурное развитие. Его механизм таков: кризисные процессы в государственном учреждении шли медленно, так что не улавливались наблюдателями, но постепенно число «пораженных» кризисными явлениями сотрудников приближалось к критическому количеству. Достижение этого предела ведет к тому, что сотрудники-коррупционеры получают возможность заставить сотрудников из смежных частей системы встать на тот же путь или покинуть учреждение. Эти сотрудники, в свою очередь, развращают свое окружение, и т.д. В результате освобождаемая в кризисе сила с определенного момента развивается по экспоненте и, конечно, во много раз превосходит «коррупционную силу» отдельно взятого сотрудника, хотя именно этот сотрудник, включившись в коррупционную сеть, привел систему к ускорению регресса, как очередная упавшая с ветки снежинка вызывает сход лавины в горах. Так вот, последний из описанных процессов протекания кризиса государственного учреждения весьма ярок и динамичен, и потому оставляет обычно заметный след в исторических источниках. Следовательно, если выявляется чрезвычайно быстрая дезорганизации государственного учреждения, казалось бы, исторически необоснованная, ученый вправе предположить возможность там данного кризиса. Конкретно-исторические исследования не раз выявляли подобный ход событий. Например, А.Я. Аврех, изучая Российскую империю последних лет существования, пришел к выводу, что правящий слой в это время страдал «синдромом некомпетентности, который увеличивается в размерах по принципу зарастающего ряской пруда. Каждый день площадь зарастания увеличивается вдвое. Поскольку исходная площадь зарастания мала, этот процесс долгое время кажется малоугрожающим. Достаточно сказать, что перед последним днем, когда пруд должен полностью зарасти, он еще наполовину чист. Именно поэтому так неожиданно ошеломляющим было для современников появление таких фигур во главе управления государством, как Хвостов, Штюрмер, Протопопов» (1, 248).

Возможен и еще один путь выдвижения обоснованного предположения о наличии кризиса в каком-либо конкретном государственном учреждении. Он основан на установлении наличия данного кризиса в «смежном» учреждении, связанном с изучаемым объектом деловыми контактами. Здравый смысл подсказывает, что государственное учреждение не может работать изолированно, во всяком случае, от своих непосредственных высшей и подчиненной инстанций. Следовательно, распространение кризисных явлений наиболее вероятно именно в этих направлениях. Причем чем более развит кризис в одном учреждении, тем более реальна возможность его развития в «смежных» организациях. Действительно, псевдогосударственное учреждение способно существовать только в условиях отсутствия серьезной борьбы с кризисом со стороны начальства, а существуя, псевдогосударственное учреждение не может не навязывать свои «правила игры» зависимым от него инстанциям. Применительно к позднеимперской России существуют исследования, указывающие на кризисное состояние как высших органов власти («министерская чехарда», влияние камарильи на принятие государственных решений и расстановку кадров), так и уездного звена управления, в частности городских и уездных полицейских управлений (12; 13). Это вполне определенно указывает на возможность существования кризисных тенденций и в губернской администрации.

Таковы четыре основных способа обоснования гипотезы о существовании кризиса аппарата государственного управления или какой-либо его части в конкретный исторический период. Их комплексное использование повышает убедительность аргументации.

Что же представляет собой кризис государственного учреждения как явление объективного мира? Наше видение этой проблемы таково. В рамках синергетического подхода, который является ведущей парадигмой методологической культуры современности, общество необходимо рассматривать как сильно нелинейную открытую систему, состоящую из большого числа элементов, связи между которыми носят не жесткий, а вероятностный характер. Нелинейность порождает дискретность путей эволюции систем, причем в данной нелинейной среде возможен отнюдь не любой путь эволюции, а лишь их строго определенный спектр. Учитывая это фундаментальное положение, исторический процесс необходимо рассматривать как реализацию одной из набора строго определенных альтернатив путей эволюции человеческого общества (6). Для исторической науки важную роль играет выявление и изучение закономерностей социального развития (объективно существующих, повторяющихся, существенных связей явлений общественной жизни), которые обязательно должны формулироваться по следующей логической схеме: если выполняется данный комплекс условий, то будет то-то.

Закономерности как таковые всегда касаются сущего, это существенные связи явлений. Однако любая действительность, будь она природная или социальная, порождает и содержит в себе систему реальных возможностей развития, которые переходят в действительность лишь при наличии строго определенных условий. Существует целый ряд реальных возможностей, которые могут становиться действительностью на линии исторического развития лишь время от времени, но являются при этом всегда потенциально существующими. Подчеркиваем; речь идет не об абстрактных, а о реальных возможностях. Они порождены самой сущностью объекта. Как не может объект лишиться своей сущности (если такое происходит, то он становится другим объектом), так не может он лишиться и определенных своих возможностей, которые составляют неотъемлемую сторону его сущности.

Законы и закономерности относятся к той стороне сущности объекта, которая проявляется всегда. Они не относятся к возможному. Поэтому имеет смысл выделенный тип связей и отношений назвать квазизакономерностями развития познаваемого объекта ( quasi, лат. – как бы). Они должны формулироваться по следующей логической схеме: если сущность объекта такова, то постоянно и жестко заданно существует такая-то реальная возможность его развития. Квазизакономерности развития познаваемого объекта могут быть только статистического типа, то есть реальная возможность наступления соответствующих изменений существует с необходимостью, а вот ее переход в действительность только вероятностен, обусловлен действием определенных, внешних по отношению к сущности объекта, факторов. Переходя в действительность, квазизакономерность развития познаваемого объекта становится статистической закономерностью.

Безусловно, к таким объектам относится и общество. Таким образом, понятие «квазизакономерность исторического развития общества» («квазизакономерность исторического процесса») можно определить как объективно существующую, жестко заданную реальную возможность развития, неотъемлемо принадлежащую обществу на определенном промежутке времени, независимо от изменяющихся обстоятельств и модификаций его поведения в этих обстоятельствах (7).

Одной из таких квазизакономерностей, на наш взгляд, является возможность развития кризиса государственного учреждения (в том его понимании, какое изложено выше).

Возможность такого кризиса всегда присутствует в любом государстве, ибо всегда аппарат государственного управления состоит из людей. Иными словами, данная квазизакономерность исторического процесса генетически заложена в механизме государства. Чтобы эта возможность оставалась только в потенции, необходима систематическая специальная деятельность. Сознавая этот факт, легче понять практическую значимость введения в методологию науки понятия «квазизакономерность исторического процесса» вообще. Она состоит в выявлении факторов, существенным образом постоянно влияющих на поведение объекта. Безусловно, знание о том, какие реальные возможности развития объекта не могут быть уничтожены или изменены без уничтожения или замены самого объекта, позволяет принять ряд принципиальных решений: стоит ли сохранять систему или же риск ее развития в ненужном направлении слишком велик, какого рода меры предосторожности против возможного нежелательного развития объекта следует предусмотреть, и т.д., и т.п.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о правомерности введения в методологию науки понятия «квазизакономерность исторического процесса» и о необходимости причисления возможности развития кризиса государственного учреждения к указанному классу связей и отношений.

Понятие «кризис» уже многократно применялось к государственным учреждениям в научной литературе и зачастую рассматривалась как частный случай социально-экономического и политического кризиса. Такой подход, безусловно, правомерен. Тем не менее, предложенная в данной статье интерпретация кризиса государственного учреждения, на наш взгляд, является также корректной альтернативной моделью, способной существенно дополнить имеющиеся подходы. В самом деле, наивно считать, что аппарат государственного управления подчиняется, например, только законам классовой борьбы, а специфических законов развития не имеет. Учитывая это, мы считаем целесообразным отделить одни кризисы от других и предлагаем присвоить описанному в статье кризису определение «системный» или «внутренний». Словосочетание «системный кризис» будет указывать на то, что кризис заложен именно в самой организации государственного учреждения как системы людей-сотрудников. Словосочетание «внутренний кризис» будет означать, что подобный кризис является генетической особенностью именно аппарата государственного управления как уникального объекта исследования и порождается личными интересами его сотрудников.

В заключение естественно поставить два вопроса: в чем состоит целесообразность введения в научный оборот понятия «системный (внутренний) кризис государственного учреждения» и какова дальнейшая исследовательская программа, вытекающая из сформулированной концепции?

Ответ на первый вопрос, на наш взгляд, необходимо искать в сложившейся исследовательской ситуации. Ее особенность заключается в том, что различные проявления некачественного и малопродуктивного функционирования аппарата государственного управления могут рассматриваться в качестве результата как системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения, так и социального, экономического, политического кризисов в самом разном их понимании: социально-демографическом, классовом, геополитическом, планово-экономическом и т.д. Например, волокиту можно объяснить не только системным (внутренним) кризисом, но и отсутствием бумаги, необходимого числа сотрудников, наконец, отсутствием эффективного общественного контроля в результате сложившегося так называемого «классового равновесия» или по причине неразвитости так называемых «институтов гражданского общества». Иначе говоря, одни и те же следствия могут вытекать из разных оснований. Значит, изначально требуется полнота исходных вариантов, из которых и предстоит выбирать. Одним из них является системный (внутренний) кризис государственного учреждения, не признавать или замалчивать возможность развития которого было бы неверно, тем более что речь идет о квазизакономерности исторического процесса. Следовательно, польза от введения в научный оборот понятия «системный (внутренний) кризис государственного учреждения» состоит уже в том, что дополняется количество теоретически возможных причин некачественного и малопродуктивного функционирования аппарата государственного управления. Но это еще не все.

Необходимо решить проблему отбора наиболее вероятных интерпретаций исследуемого процесса. По отношению к причинам низкого качества работы аппарата государственного управления эти интерпретации будут выступать в виде гипотез, то есть выдвигаемых на основе известных фактов предположений о непосредственно ненаблюдаемых формах связи явлений или внутренних механизмах, обуславливающих эти явления и присущие им формы связи.

В случаях, подобных нашему, когда для объяснения одних и тех же фактов выдвигается ряд гипотез, в науке используется принцип логической простоты. Действительная простота гипотезы заключается в ее способности, исходя из единого основания, осмыслить явление, не прибегая при этом к искусственным построениям, произвольным допущениям. Именно этот критерий, например, позволяет решить борьбу между гипотезами Птоломея и Коперника в пользу последней. Согласно Птоломею, центром Солнечной системы является Земля, а согласно Копернику – Солнце. Обе гипотезы хорошо объясняют результаты наблюдений. Но вот чтобы объяснить годовой ход планеты на небосводе, с точки зрения гипотезы Коперника никаких дополнительных допущений делать не надо, а гипотеза Птоломея требует их ввода. В этом смысле гипотеза Коперника логически проще, чем гипотеза Птоломея. Следует уточнить, что большая или меньшая непривычность развиваемых идей к оценке логической простоты гипотезы никакого отношения не имеют.

Применение принципа логической простоты к анализу указанных гипотез позволяет сделать вывод о том, что каждая теория исторического процесса (формационная, постиндустриальная и др.) в объяснении причин некачественной работы аппарата государственного управления выступает в качестве гипотезы, логически более сложной, чем гипотеза о системном (внутреннем) кризисе государственного учреждения. Это связано с тем, что все глобальные исторические теории, призванные объяснить ход общественного развития, оперируют именно искусственно созданными объектами, логическими конструктами (класс, формация, гражданское общество и т.п.). Через закономерности поведения последних, собственно, и объясняется исторический процесс. В отличие от них, гипотеза о системном (внутреннем) кризисе государственного учреждения не ставит задачей интерпретацию всего объема исторической реальности. Именно это и позволяет ей без произвольных допущений и искусственных построений объяснить внутренний механизм снижения качества работы аппарата государственного управления.

В рамках модели системного (внутреннего) кризиса все предлагаемые глобальными теориями исторического процесса причины некачественной работы государственного учреждения выступают в качестве благоприятствующих этому условий внешней среды, тогда как собственно причины лежат внутри самого учреждения. Иначе говоря, альтернативные гипотезы не отметаются, но понимаются только как описание «спусковых крючков», которые включают внутренний механизм, приводящий государственное учреждение к упадку. Здесь происходит типичная самоорганизация. Система (государственное учреждение) открытая, то есть действуют «пусковые крючки». Когда они достигают критического воздействия, вступает в действие механизм самоорганизации системы, ведущий в данном случае к ее системному кризису.

Такая интерпретация исследуемого процесса приводит к ряду важных выводов теоретического и практического плана.

Во-первых, приходится признать, что каждая из глобальных теорий исторического процесса, объясняя причины некачественной работы аппарата государственного управления, совершает логический перескок, так как выдает внешние благоприятные условия «второго порядка» внутренне обусловленные причины. Так, например, К. Маркс и М.А. Бакунин сформулировали понятие «бонапартизм» как форму диктатуры, проводящей политику лавирования между классами. При этом управленческие структуры превращаются в объект ничем не сдерживаемой манипуляции, целью которой является сохранение власти. У этого режима «есть лишь одно средство, но очень сильное: коррупция, которая, впрочем, изобретена не бонапартизмом, но получена им как историческое наследие, - единственное, которым бонапартизм сумел воспользоваться и продуктом которого стал сам» (11). Из этого примера видно, что развитие коррупции рассматривается как результат определенного соотношения классовых сил, когда руководство государства имеет возможность лавировать между классами. Но причинно-следственная связь здесь не очевидна. Механизм развития коррупции не указан, поскольку не сформулировано, как именно данные конкретные условия приводят к срабатыванию «пусковых крючков» процесса самоорганизации. В вопросах самоорганизации вообще не применимы причинно-следственные оценки. Можно говорить лишь об условиях, которые позволяют системе включить собственный механизм эволюции, привести к согласованному, кооперативному поведению элементов системы. Поскольку эти фундаментальные положения синергетики применимы к возможной эволюции государственного учреждения, то сказанное означает, что строго определенные внешние условия функционирования государственного учреждения включают в действие механизм реализации доминирования личных интересов госслужащих над государственными интересами.

Во-вторых, необходимо признать, что в отношении объяснения причин некачественной работы аппарата государственного управления гипотеза о системном (внутреннем) кризисе государственного учреждения служит объединяющим звеном для глобальных исторических концепций. Сами по себе они зачастую не дополняют, а противоречат друг другу, поскольку используют логические конструкты, выделенные по различным основаниям. Диалог, таким образом, идет на разных языках, причем между учеными ведется спор, носители какой языковой системы могут адекватно понять сигналы из прошлого. Использование же предложенной гипотезы в определенной мере гасит этот спор, поскольку в этом случае каждая теория исторического процесса рассматривается как равноправная интерпретация благоприятных для развития кризиса условий, которую только надо перевести на язык названной модели (представить как фактор отрицательного или положительного подбора среды). Это означает, что работать с моделью системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения могут приверженцы самых разных концепций. Уже одно то, что ученые, изучающие аппарат государственного управления самых различных обществ и эпох, призн а ют принципиальную однородность подходов к анализу механизма повышения или понижения качества его функционирования, позволит координировать их усилия и синтезировать полученные ими результаты.

В-третьих, придание гипотезе о системном (внутреннем) кризисе государственного учреждения статуса модели механизма снижения качества работы аппарата государственного управления кардинально меняет ситуацию с определением путей противодействия кризису. Ведь выбор способа лечения зависит от причины болезни. При множественности взглядов на истоки недуга есть реальная опасность выбрать неправильный путь лечения. Но когда причины и благоприятные условия четко разграничены, ситуация значительно упрощается, потому что есть понимание, какие действия только изменят условия развития болезни, а какие будут направлены на искоренение ее причины. Например, можно каким-то образом регулировать соотношение классовых сил в аппарате государственного управления, но эти действия сами по себе не приведут к увеличению качества его работы. Чтобы добиться последнего, надо обязательно вмешаться в механизм развития системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения, перевести структуру соотношения интересов государства и собственных интересов сотрудников учреждения с третьего из описанных выше вариантов на первый или второй.

Думается, разработка гипотезы о существовании системного (внутреннего) кризиса аппарата государственного управления как квазизакономерности исторического развития общества может помочь по-новому оценить ряд узловых моментов отечественной и мировой истории.

Выяснение условий, способствующих развитию системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения, есть только начальный этап анализа. Их установление применительно к конкретному месту и времени позволяет обоснованно предположить: «здесь был кризис». Выдвинутая гипотеза закономерно ставит перед исследователем следующий вопрос: если кризис действительно имел место, то насколько он был масштабен, глубок, велик? В конечном счете, именно эта информация позволяет оценить вклад данного кризиса в исторический процесс развития того или иного общества.

Репрезентативными признаками системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения выступают те характеристики функционирования учреждения, которые указывают на низкое качество выполнения его сотрудниками своих обязанностей и на малую продуктивность их работы. Основными репрезентативными признаками кризиса являются, на наш взгляд, следующие: формализм; чрезмерно высокий уровень зарплаты; наличие неоправданно широкой системы льгот; чрезмерное количество разрешительных подписей на различных документах; неоправданно большая длительность рассмотрения дел; взяточничество; присвоение казенных денег; использование казенного имущества в личных целях; создание видимости большого размаха работы; преувеличение значимости принимаемых решений; сокрытие сведений от средств массовой информации; утаивание информации от заинтересованных в деле лиц; «раздувание» штатов государственного учреждения; нарушения координации с деятельностью других учреждений; нарушения координации деятельности подразделений государственного учреждения; практика «наследования» должностей; «семейственность»; практика перебрасывания сотрудников из одной сферы деятельности в другую, требующую специальных знаний, резко отличающуюся от предыдущей; приоритет защиты сотрудника в ходе служебного или судебного разбирательства.

Особенностью ретроспективного исследования является то, что большинство из названных признаков возможно выявить в виде единичных случаев, но невозможно просчитать статистически. Исходя из этого, в оценке глубины системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения мы будем исходить из следующего тезиса: чем больше разнообразие выявленных в функционировании учреждения признаков кризиса, тем более высок его уровень.

Необходимо уточнить, что понимается под разнообразием признаков кризиса. Это не простое механическое понимание, когда действует правило «чем больше признаков кризиса проявилось в функционировании государственного учреждения, тем глубже кризис». Многочисленность не есть разнообразие. На наш взгляд, в определении уровня кризиса необходимо исходить не из объема выявленной комбинации признаков, а из ее структуры. В самом деле, где кризис глубже: там, где сотрудники установили себе чрезмерно высокие зарплаты или там, где они присваивают казенные деньги? Там, где создается видимость большого размаха работы или там, где наблюдается безусловный приоритет защиты сотрудника в ходе судебного разбирательства? Решить эти и подобные им дилеммы возможно только путем градации признаков кризиса на группы, каждая из которых «репрезентирует» (представляет) разные стороны последнего. Установив взаимную связь этих сторон кризиса, мы тем самым сможем определить иерархию признаков кризиса.

Содержание системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения состоит в наличии там сотрудников, которые подчиняют решение официально поставленных перед ними задач своим личным интересам. Анализ данной ситуации приводит к выводу, что такое подчинение может быть представлено минимум в трех вариантах:

• Сотрудник государственного учреждения халатно, незаинтересовано относится к выполнению своих обязанностей.

• Сотрудник государственного учреждения злоупотребляет своим служебным положением.

• Сотрудник государственного учреждения входит в устойчивое неформальное объединение с другими сотрудниками с целью охраны, защиты и расширения своих возможностей по удовлетворению личных потребностей за счет государственных интересов.

Изучение содержания каждого из трех представленных вариантов системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения позволяет утверждать, что эти варианты являются одновременно последовательными этапами развития данного кризиса. Схема здесь такова: 1) сотрудник не нарушает закон, но в его рамках старается в первую очередь удовлетворить личные интересы, а не государственные потребности. Он еще не готов совершить преступление, но уже находится на грани этого. Это низкий уровень развития кризиса; 2) сотрудник идет на явное нарушение закона, злоупотребляя своим служебным положением, используя вверенные ему государственным учреждением полномочия в личных интересах. Такой уровень развития кризиса будем называть средним; 3) сотрудник не просто «втихую» нарушает закон, но и навязывает свои «правила игры» другим сотрудникам. Это высокий уровень развития кризиса.

Названные этапы углубления кризиса соответствуют эволюции «пораженного» кризисом сотрудника: «не стараюсь хорошо работать» - «иду на прямое нарушение закона» - «заставляю других сотрудников признать мое право нарушать закон».

Все вышесказанное позволяет установить иерархию признаков системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения в зависимости от их принадлежности одному из выделенных уровней развития кризиса. Ясно, что признаки, репрезентирующие второй вариант кризиса, менее важны, чем признаки третьего варианта и более важны, чем признаки первого варианта.

Важно отметить, что логика развития данного кризиса предполагает не замену одной группы признаков другой при смене его уровня, а развертывание или, наоборот, сужение палитры этих признаков. Например, при переходе с низкого уровня развития кризиса на средний халатное отношение сотрудника к своим обязанностям не исчезает, но дополняется откровенными коррупционными действиями. Поэтому мы и говорим, что разнообразие признаков системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения при его углублении растет.

Следует, однако, иметь в виду, что в условиях ретроспективного исследования исторические источники могут не сохранить часть информации о наличии тех или иных признаков кризиса государственного учреждения. Поэтому так важен максимально широкий охват различных видов и типов источников. В принципе, может сложиться ситуация, когда, например, документы указывают на наличие в учреждении кризисных признаков второго порядка (какое-либо коррупционное дело, наделавшее «шуму» в обществе), но не фиксируют наличие признаков первого порядка (рутинную халатность). На наш взгляд, такая ситуация все равно позволяет историку обосновано сделать вывод о том, что в государственном учреждении имел место средний уровень кризиса. Такова специфика исторического исследования.

Может возникнуть вопрос, как определить уровень системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения в случае, если известно, что одна группа сотрудников создала устойчивое неформальное объединение с целью защиты своих незаконных действий от разоблачения, другие сотрудники занимаются коррупцией по отдельности, в более скромных масштабах, третья группа закон не нарушает, но относится к выполнению своих обязанностей халатно, а остальные сотрудники вообще работают честно. Такая ситуация вполне возможна в действительности, особенно с учетом того факта, что в государственном учреждении постоянно идет какая-то смена кадров. Решение этой задачи подчиняется закону наименьших, сформулированному основателем теории организации А.А. Богдановым еще в начале XX века и признаваемому современной наукой. Он гласит: «Устойчивость целого зависит от наименьших относительных сопротивлений всех его частей во всякий момент» (2, 217). Иными словами, вся цепь никогда не может быть крепче своего самого слабого звена. Например, если в государственном учреждении деловой посетитель проходит через руки десяти сотрудников, то достаточно одному из них допустить на своем участке волокиту, чтобы рабочая сила остальных девяти оказалась в соответственной мере скована (2, 220). Если в области успешно действует организованное преступное сообщество, специализирующееся на банкротстве промышленных предприятий, то уровень преступности там не может считаться низким даже при спокойной криминогенной обстановке на улицах. Общий уровень определяется наиболее опасным (слабым, хрупким) участком. Руководствуясь названным правилом, в рассматриваемом случае уровень системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения следует признать высоким.

И последнее, на что хотелось бы обратить внимание, это на значимость установления признаков высокого уровня кризиса для определения тенденций развития последнего в государственном учреждении.

Определенная общность интересов характерна для любой профессиональной группы, в том числе и чиновничества. Она обусловлена единым видом занятий – государственной службой. Но эта общность далеко не всегда перерастает в устойчивое неформальное объединение сотрудников учреждения, имеющее целью охрану, защиту и расширение своих возможностей по удовлетворению личных интересов за счет государственных. Это не одно и то же. Точно также клуб по интересам далеко не всегда перерастает в преступное сообщество. Когда сотрудники-коррупционеры осознают взаимовыгодность своего сотрудничества, и им удастся наладить соответствующие деловые отношения, тогда такой тандем получает реальную возможность заставить так называемых «смежных» сотрудников (угрозами или посулами) признать созданную систему коррупции. Тем самым тандем усиливается, расширяется и «вербует» себе уже новых «смежных» сотрудников. Кризис, таким образом, переходит на тип лавинообразного, а сопротивляемость подверженных кризису сотрудников внешнему корректирующему воздействию резко усиливается, так как круговая порука невольно делает их активными, заинтересованными, сплоченными защитниками сложившегося положения. Таким образом, установление исследователем высокого уровня системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения одновременно означает, что в данном учреждении имеет место тенденция необратимого нарастания названного кризиса.

Такова предлагаемая модель определения уровня развития системного (внутреннего) кризиса государственного учреждения в историческом исследовании. Признавая ее упрощенный характер (диктуемый, впрочем, объективной спецификой ретроспективного анализа), мы, тем не менее, считаем, что описанная модель корректна и может быть применима для определения уровня развития названного кризиса хотя бы в первом приближении.

 

* Работа выполнена при поддержке гранта Президента МК-200.2007.6

 

 

Литература

 

1. Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. - М.: Наука, 1989. – 256с.

2. Богданов А.А. Тектология: (Всеобщая организационная наука). В 2-х кн.: Кн. 1. - М: Экономика, 1989. – 304с.

3. Губернская реформа в заключениях губернаторов Уральского региона на рубеже XIX-XX вв.: Сборник документов / Пред., вступит. статья, комментарии и публ. С.В. Любичанковского / Комитет по делам архивов Оренбургской области, государственное учреждение «Государственный архив Оренбургской области». - Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2006. – 135с.

4. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - 3-е изд., пере-раб. и доп. - М.: Высшая школа, 1983. - 352с.

5. Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861 - 1914 гг.) //Исторические записки. - Т.107. -М.: Наука, 1982. - С.295-296.

6. Любичанковский С.В. Системный кризис государственного аппарата – квазизакономерность исторического процесса // Синергетика в современном мире: Сб. докл. Международной научной конф. – Белгород: Изд-во БелГТАСМ, 2000. – С. 221 – 225.

7. Любичанковский С.В. Правомерность введения в методологию науки понятия «квазизакономерность исторического процесса» // Человек и общество. Материалы международной научно - практической конференции. Часть 1. - Оренбург: Изд-во ОГУ, 2001. - С.94-96.

8. Любичанковский С.В. Развитие государственного учреждения с позиций теории организации А.А. Богданова // Credo new: Теоретический журнал. – 2006. - №1. – С.227-240.

9. Любичанковский С.В. Тектологические закономерности развития государственного учреждения // Вестник Международного института Александра Богданова. – 2005. - №4(24). – С.77-91.

10. Моисеев Н.Н. Человек, среда, общество. - М.: Наука, 1982. - С.74.

11. Политология: Энциклопедический словарь. – М.: Изд-во Моск. Коммерч. Ун-та, 1993. – С.33-34.

12. Сичинский Е.П. Полиция Южного Урала в период кризиса самодержавия. – М.: Майор, 2005. – 224с.

13. Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны: Совет министров в 1914 - 1917 гг. - Л.: ЛГУ, 1988. – 208с.

 
 

CREDO - копилка

на издание журнала
ЯндексЯндекс. ДеньгиХочу такую же кнопку