CREDO NEW теоретический журнал

Поиск по сайту

Главная arrow Подшивка arrow 2009 arrow Теоретический журнал "Credo new" arrow Правовой аспект эволюции социальной политики Российской Федерации поддержки .., В.Е.Семенков
Правовой аспект эволюции социальной политики Российской Федерации поддержки .., В.Е.Семенков

В.Е.Семенков
кандидат философских наук


Правовой  аспект эволюции социальной политики Российской Федерации поддержки семей с детьми 

Анализ эволюции социальной политики поддержки семей с детьми в Российской Федерации  предполагает не только учет цели этой политики, но и учет  того, что изменилось в этой политике в контексте  макросоциальных изменений российского общества и каково правовое оформление этих изменений.   С другой стороны,  разговор о правовом оформлении подразумевает разговор об адекватности этого правового оформления тем целям, которые ставятся в рамках этой социальной политики. Поэтому разбору эволюции законодательства,  направленного на поддержку материнства и детства,  должен предшествовать  разговор о том,  какие цели   в отношении семей с детьми явно или скрыто  ставились в ходе эволюции социальной политике в нашей стране.  С учетом того, что социальная политика в отношении семей с детьми в современной России является во многом восприемницей советской социальной политики, разговор надо начинать с анализа советского опыта поддержки семьи и стимулирования рождаемости
Советский опыт поддержки семьи и стимулирования рождаемости. Современная Россия является восприемницей советской социальной политики не столько в плане продолжения каких-то конкретных мер
социальной защиты семей с детьми, хотя эти меры во многом воспроизведены – продолжены – восстановлены, сколько в плане идеологии. Если на преемственность в плане конкретных мерах социальной защиты семей с детьми уже  указывали (хотя бы в силу их очевидности), то об идеологической преемственности этой политики в отношении семьи пока сказано не много. 
Достойно внимания то, что само понятие семейной политики в истории российской государственности появилось лишь в 80-е гг. ХХ века, и определялось оно как практика социально-демографической политики . То есть, термин семейная политика, несмотря на широкое использование в международных и национальных документах в нашей стал использоваться и в отечественной научной литературе, и общественно-публицистических дискуссиях только в 80-е г. ХХ века. Показательно, термин «семейная политика» был впервые использован в 1989 г., когда разрабатывалась программа «Семейная политика СССР в 90-е годы». Надо отметить, что это был первый государственный документ, целиком и полностью посвященный семейной политике, до этого специальные государственные программы по семейной политике не принимались.
 С.В.Дармодехин говоря о советской социальной политике в отношении института семьи отмечает, что эта политика  «всегда была ограниченной, не носила системного характера, отождествлялась с социальной политикой. Институциональные интересы семьи в государственной деятельности специально не выделялись и не учитывались» . В  пользу  вышеприведенного тезиса о том, что семья как самостоятельная ценность никогда не была приоритетом советской политики, свидетельствует целый ряд исследований . 
Очевидно, что в советское время существовал ряд государственных мер поддержки семьи, детства и материнства, иной вопрос, на чем они фокусировались. Исследования по истории отечественной политики в отношении семьи показывают, что советская семейная политика «была сосредоточена на вопросах регуляции брачно-семейных отношений работающих женщин и на вопросах охраны и материальной поддержки материнства и детства» , иначе говоря, советская семейная политика по существу, поддерживала не семью, а только работающих женщин-матерей. Именно в советский период сформировалась та модель семьи, которая существует и сейчас:  модель семьи с двумя работающими на формальном рынке труда родителями. Кроме того, именно в советский период был принят ряд законодательных мер в поддержку материнства: отпуск по беременности и родам, с сохранением рабочего места, ежегодный отпуск летом работающим матерям, пособия по беременности и родам, пособия по уходу за ребенком, оплачиваемые больничные листы при болезни ребенка, и т.д. Так же следует учесть, что именно в советский период, сложилась существующая и поныне система сервисной поддержки материнства и детства: женские консультации, роддома, детские поликлиники, молочные кухни, детские ясли и детсады.
Социологи Е.Здравомыслова и А.Темкина определили специфику обозначенных семейных практик в советский период как базовый гендерный контракт «работающей матери»  в рамках советской гендерной системы. Речь идет о последовательной поддержке работающих женщин с детьми, поддержке и институциональной и идеологической. Поддержка государства выражалась в предоставлении женщинам с детьми  ряда социальных гарантий и льгот. И основной особенностью этой институциональной поддержки являлось то, что государством поддерживалась не семья, а именно женщина с ребенком/детьми.
При разговоре о советском периоде семейной политике не стоит фиксировать внимание только на достижениях организованной государством институциональной поддержке материнства. Необходимо напомнить, что наряду с указанными мерами поддержки материнства и детства, семейная политика советского государства включала в себя, на протяжении десятилетий, ряд мер, разрушавших семью как социальный институт: легализация аборта, облегчение процедуры развода, существование, вплоть до середины 30-х гг., легализованных нетрадиционных форм семейных союзов (гражданский брак, гомосексуальные союзы, тройственные союзы, семьи-коммуны, и т.д.) , а так же существовавшая в советское время практика вмешательства в дела семьи общественности и государства, связанная с отсутствием идеи семьи как сугубо частного, интимного пространства. В виду этого двойственность советской семейной политики состояла в сосуществовании в системе  социального обеспечения принципов патернализма и дефамилизации. Оба принципа не были явными в дискурсе о мерах поддержки семьи и детей, в виду того, что сама социальная политика не имела дискурса (оформленного публичного объяснения). Напомним, что само понятие социальной политики в СССР отсутствовало, хотя система социального обеспечения была весьма разработанной.
Таким образом, осуществлявшаяся в отношении семьи политика советского государства была сосредоточена:
1) на вопросах регуляции брачно-семейных отношений работающих женщин;
2) на вопросах охраны и материальной поддержки материнства и детства.
Вплоть до 90-х гг. ХХ века можно выделить следующие аспекты политики в отношении семьи:
- государственная политика в отношении семьи была крайне политизирована и противоречива;
- материнство понималось как важная социальная и государственная функция женщин, поэтому государство поддерживало материнство и морально, и материально;
- государство брало на себя львиную долю ответственности за воспитание, образование, охрану здоровья детей;
- меры государственной поддержки были адресованы не семье, а работающей матери.
Отметим, что, существовавшая в советский период система мер защиты и поддержки работающих матерей, не случайно называлась системой поддержки и защиты материнства и детства, ибо она защищала интересы работающей матери и ее ребенка, а не семьи в целом. Сформированная в советский период система поддержки работающих матерей сформировалась в эпоху ускоренной модернизации, и была призвана решать отнюдь не проблемы семьи в модернизируемом обществе, а проблемы государства, которое стремилось максимально использовать все возможные трудовые ресурсы, прежде всего через всеобщую занятость. Государству была необходима дополнительная рабочая сила и женщины как дополнительный трудовой ресурс. Исследователь Т.Журженко называет существовавшую в советский период систему социального воспроизводства мобилизационной системой, суть которой состояла «с одной стороны, в максимальном задействовании женщин в качестве трудового ресурса, необходимого для развития промышленности, а с другой – в использовании государством женской функции биологического воспроизводства для возобновления трудовых ресурсов» . Указанная модель сохранялась до конца существования советского государства.
1990-е годы: переход к социальной политике либерального типа. Ситуация значительным образом изменилась начиная с 90-х годов ХХ века, когда в результате ряда структурных изменений, существовавшие в советский период меры социальной поддержки семей с детьми были или отменены, или трансформированы по мере формирования той социальной политики, которая получила название  либеральной. Под либерализмом в социальной политике понимают систему мер и индивидуальных свобод, предоставляющих личности максимальное количество шансов для самореализации: «в центре внимания либерализма – личность с ее прирожденными и неотъемлемыми правами, прежде всего на независимость, свободу действий  выбора» . Ключевым понятием либеральной социальной политики становится отказ от насильственных мер, предоставление самостоятельного выбора, свободы и независимости. Действительно, осуществлявшаяся в нашей стране с начала 90-х годов политика в отношении семьи отличается отказом от тех насильственных мер, которые осуществлялись в советский период. Речь идет об отказе от обязательной трудовой повинности, об отказе от идеологии эмансипации,  об отказе от вмешательство в семью и семейные отношения. Можно сказать, что с начала 90-х годов государство в нашей стране отказалось от патерналистских импульсов в отношении семьи. Семья в нашей стране стала пониматься как территория индивидуального, частного пространства, что вполне соответствует либералистскому дискурсу.
Произошедшие с начала 90-х годов изменения мер социальной поддержки семей с детьми, касаются как законодательных мер нового государства, так и ряда реалий практики осуществления социальной политики. В рамках нашей темы, прежде всего, укажем, что в трудовом законодательстве произошли изменения, касающиеся работающих женщин-матерей.
В ноябре 2001 года был принят, а  в феврале 2002 года вступил в силу  новый Трудовой кодекс. В этом кодексе впервые в отечественном трудовом законодательстве  права работников, имеющих детей, выделены в особую группу прав. Причем речь идет не только не только о женщинах, с детьми, ибо охрана материнства и детства была одним из приоритетов советской социальной политики. Речь идет буквально обо всех лицах, имеющих семейные обязанности в связи с уходом, обеспечением и воспитанием несовершеннолетних детей: мужчин-отцов, любых родственников, взявших на себя обязанности по опеке и попечению над несовершеннолетними детьми.  Таким образом, расширен круг лиц с семейными обязанностями, законодательные нормы стали более сензитивные к многообразию жизненных ситуаций, связанных с рождением и воспитанием детей.
Для всех лиц с семейными обязанностями в новом ТК установлены особые нормы охраны труда и особые нормы регулирования труда, то есть, такие нормы охраны труда и его регулирования, которые не имеют работнике, не имеющие детей.
Исследователь И.Я.Киселев дифференцирует эти нормы охраны и регулирования труда следующим образом:
1) нормы, распространяемые на женщин, в связи с особенностями их организма; такие нормы юристы называют «гендерными» нормами (речь идет о всякого рода ограничениях и запретах работать на вредных и/или опасных производствах или условиях труда);
2) нормы, дающие гарантии и льготы в связи с беременностью и родами – перинатальные/декретные  нормы;
3) нормы, предоставляемые женщинам и другим членам семьи в связи с выполнением ими семейных обязанностей, связанных с наличием детей (отпуска по уходу за ребенком, больничные по уходу за ребенком и т.д.)  -  нормы социального обеспечения.
Эта совокупность новелл в новом ТК позволяет расширить круг лиц, получающих льготы в связи с уходом за ребенком. Теперь на уровне законодательства  льготы социального обеспечения  связанные с выполнением  семейных обязанностей включают не только мать, но и отца ребенка, а также и других лиц, ухаживающих за ребенком. Таким образом, впервые в отечественной законодательной практике попытались учесть многообразие жизненных сценариев семей с детьми. Российское общество вошло в такую социальную ситуацию, в которой  сосуществуют и умножаться самые различные варианты неполных семей: отец + ребенок/дети, совершеннолетний родственник + ребенок/дети. Быстрый рост неполных семей обозначил контраст  между  семьей нуклеарного типа как «нормальной» семьей и новой социальной организацией, характеризуемой альтернативностью структурных типов  семьи. (Еще в 1980 году американский социолог Тоффлер  указывал: «когда  три психиатра … попытались  составить карту разнообразия типов семьи, исследованных в одном  бедном негритянском районе  Чикаго они установили не менее 86 типов  различных сочетаний  взрослых», включая  многочисленные  типы семьи «мать и бабушка», «мать и тетка», «мать и отчим», «мать и другие» .)
Следует отметить, что большинство законодательных норм, защищающих в советское время на рынке труда женщин-матерей, остались практически без изменений. Так, сохранен: и отпуск по беременности и родам, с сохранением рабочего места, и ежегодный отпуск летом работающим матерям, и пособия по беременности и родам, и пособия по уходу за ребенком, и оплачиваемые больничные листы при болезни ребенка.
Но главное в том, что изменился работодатель: государство перестало быть основным работодателем, появился частный работодатель, который выплачивает социальные выплаты из собственной нормы прибыли. Работодатели всячески стараются уйти от этих выплат в социальные фонды: переход к черной и серой заработной плате, пресловутые обязательства о неуходе в декретный отпуск, и другие разного рода уловки. Поэтому изменение фигуры работодателя сопровождалось изменением отношения этого работодателя к законодательным нормам о лицах с семейными обязанностями. Именно поэтому, не смотря на существующие государственные меры защиты матерей и иных лиц с детьми, часть работодателей так или иначе действует вразрез существующему Трудовому кодексу. Так, согласно результатам исследования по изучению опыта совмещения профессиональных и семейных обязанностей женщинами с детьми-дошкольниками в Москве 2007 года: «пользуясь тем, что многие сотрудницы  не знают свои права, предприятие способно уклоняться в открытой или скрытой форме от положенных по закону выплат или же от предоставления специальных условий труда для беременных женщин или женщин с малолетними детьми. Примерами такой дискриминации являются:
- невыплата, установленных законом денежных сумм в связи с выходом в отпуск по беременности и родам;
- невыплата в связи с выходом в отпуск по беременности и родам квартальных премиальных, предусматриваемых политикой фирмы для всех сотрудников;
- вынужденное увольнение  «по собственному желанию»;
- завышение функциональных  обязанностей без соответствующего повышения заработной платы;
- понижение заработной платы при неизменившемся  объеме функциональных обязанностей;
- отказ  в предоставление гибкого или сокращенного графика работы в последние месяцы беременности;
- несанкционированные  понижение работницы в должности при возвращении из отпуска по уходу за ребенком в зависимости от срока  возобновления ее рабочей деятельности;
- отказ в переводе  сотрудницы на более легкие виды работ…» .
Таким образом, появление нового работодателя – частного капитала ¬-   сопровождалось новыми рисками и угрозами: надо учитывать, что в современной России далеко не все трудовые отношения теперь контролируются государством,  появилась реальная угроза безработицы, и работающие матери, и все лица с детьми, вынуждены вступать в ряд компромиссов с работодателем для сохранения рабочего места .
Кроме того, следует отметить, что на сегодняшний день в РФ сложилась достаточно нетипичная ситуация между законодательным творчеством государства и восприятием этих инициатив в обществе. Ведь с точки зрения социологии права, нормы права отражают общественные нормы, ценности, представления о справедливости. Не типичность ситуации выражается в том, что государственная и правовая мысль идет с опережением общественных умонастроений или не совпадает с ними. Можно уверенно сказать, что сам факт введения в 2000 г. нового ТК, в котором расширен круг лиц, получающих те или иные льготы в связи с уходом и воспитанием ребенка/детей,  - не был должным образом представлен обществу со стороны государства.
Но дело не только в слабой пропаганде или информировании государством своих законодательных новаций, но и в том, что общество ожидает от государства новаций иного рода. Общество не знает и не слышит, что ему говорит государство, не вследствие своей неграмотности, а вследствие того, что ожидает от государства законодательных инициатив в ином направлении. Представляется возможным сказать, что в обществе по-прежнему господствуют представления о том, что работа по уходу и воспитанию детей выполняется только с женщиной-матерью. В нашем обществе сложилась и устойчиво функционирует именно такое понимание роли женщины в семейных отношениях. Поэтому от государства ждут законодательных инициатив, адресованных женщинам, а меры, направленные на учет многообразия жизненных ситуаций семей с несовершеннолетними детьми не воспринимаются и не осознаются. Это частный случай отставания общественных умонастроений о норме и справедливости от государственных инициатив.
Такое несовпадение предложений государства  в области социальной защиты семьи и детства с ожиданиям общества отчасти обусловлено устойчивостью паттерна  женских трудовых стратегий. За последние 20 лет мы видим появление новых профессий, новых  форм трудовых контрактов, новых трудовых стратегий, но не менее значимо фиксировать и те ситуации, где новаций не произошло.  Если взять во внимание то, что в современной РФ доля работающих женщин трудоспособного возраста по прежнему высока, а сочетание трудовой активности и материнства – осознанная стратегия большинства работающих женщин, то можно ответственно сказать: сложившиеся в советский период паттерны женских трудовых стратегий не изменились.
Консервацию паттернов женских трудовых стратегий  можно объяснить сочетанием ряда объективных и субъективных причин. К объективным причинам такой консервации относится и необходимость второй семейной заработной платы в семье и необходимость экономической независимости от мужа и других членов семьи, а к субъективным причинам можно отнести как желание самореализации в профессиональной деятельности, так и отсутствие в нашей стране идеологии матери-домохозяйки.
Итак, ситуация на рынке труда в современной РФ характеризуется  изменением  фигуры работодателя с сохранением паттернов  женских трудовых стратегий. При этом законодательные нормы, защищающие положение женщин матерей на рынке труда  также остались без изменений.
Все меры государственной  семейной поддержки подразделяются на федеральные, региональные и муниципальные меры поддержки семей с детьми. В основе разделения мер  -¬ принцип софинансирования мер.
Федеральные меры поддержки семей с детьми: утром дети – вечером деньги. С середины 2000-х годов в РФ появляются новые законодательные меры, направленные на поддержку семей с детьми. Но эти новые меры не означали фамилизацию социальной политики: эти меры направлены, по замыслу законодателя, на улучшение демографической ситуации путем стимулировния рождаемости. В этих законах не только расширен перечень лиц, имеющих право на получение ряда пособий по уходу за ребенком, но и новый вид пособия - единовременное пособие при пере¬даче ребенка на воспитание в семью, право на которое получает один из усыновителей или опекунов или приемных родителей.
В 2006 году был принят федеральный закон «О дополнительных ме-рах поддержки семей, имеющих детей» (ФЗ №256), призванный, согласно официальной риторике, так же стимулировать рождаемость. Этот закон, так же как и Постановление Правительства РФ № 873 от 30 декабря 2006 г. «О порядке выдачи государственного сертификата на мате¬ринский (семейный) капитал» установили новые дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей. ФЗ № 256  предусматривает выделение материн¬ского капитала в размере 250 тыс. рублей женщине (или отцу или усыновителю), родившей или усыновившей второго (третьего и последующего) ребенка.
Эти меры государственной поддержки семей, имеющих детей, действительно являются и беспрецедентными и не ординарными. Прежде всего впечатляет сумма: 250 000 рублей с 1.01.2007 г., с последующей ежегодной индексацией. Второе: на беспрецедентный характер этих законодательных мер указывает тот факт, что средства материнского капитала не являются обычными государственными посо¬биями, выплатами или компенсациями и потому не подлежат налогообложению, т.к. освобож-даются от налогообложения на доходы физических лиц . Обращает внимание и целевой характер расходования средств материнского капитала, которые можно будет использовать только по трем направлениям:
1) на приобретение жилья с использованием ипотеки или иных систем кредито¬вания;
2) на все виды образования, включая плату за дополнительные услуги, предо¬ставляемые образовательным учреждением;
3) на накопительную часть пенсии. 
Материнский капитал будет выдаваться женщине независимо от даты рождения первого ребенка, но только один раз. Право распоряжаться средствами материнского капитала возникает по прошествии 3 лет с момента рождения или усыновления. Интересно, что в законе оговорен период действия программы – 10 лет, начиная с 1 января 2007 года. К 1 января 2017 года, проанализировав результаты и эффекты действия программы, государство должно принять решение о возможности и целесообразности ее продолжения.
Программа финансирования закона о материнском капитале действует всего 2,5 года, статистические данные пока накапливаются и еще ждут своего исследователя. Отметим, лишь, что заявленная законодателем цель  - повышение рождаемости в стране путем предоставления семьям в связи с рождением второго и последующих детей, материнского (семейного) капитала, критикуется как политиками, так и исследователями социальной политики.
Региональные меры поддержки семей с детьми: больше детей – больше компенсаций. Помимо указанных федеральных мер, направленных на поддержку семей с детьми, существуют и региональные меры. К таковым относятся компенсационные выплаты родителям за содержание ре¬бенка в дошкольном образовательном учреждении. Так, Постановлением Правительства РФ № 846 от 30 декабря 2006 г.  «О порядке и условиях предоставления в 2007 г. финансовой помощи из федерального бюджета в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образователь-ных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу до¬школьного образования» определено, что данные суб¬сидии предоставляются бюджетами субъектов РФ. Согласно этому постановлению, раз¬мер компенсации зависит от количества детей в семье: компенсация на одного ребенка составляет 20% от платы, если в семье два ребенка, то компенсация составляет 50%, а если три и более — 70%.
Муниципальные меры поддержки семей с детьми: хотите помощи – деградируйте. Согласно исследованию П. Беспрозванной, социальная политика петербургских муниципалитов ориентирована не на проведение самостоятельной политики с выделенными и осознанными приоритетами и целями, а на получателей помощи . Причем получатели этой помощи  - электорально целевые группы (пенсионеры, блокадники, участники ВОВ, инвалиды и т.д.). Разносторонность и вариативность этой помощи не делает ее фокусированной на какой-то отдаче. Это обусловлено тем, что социальная, в том числе семейная, политика городских муниципалитетов отличается противоречивостью, дробностью, «лоскутностью», отсутствием внятных выработанных критериев и приоритетов.
Особенность муниципальных мер поддержки семей с детьми обусловлена особым статусом муниципальной власти. Ведь местное или муниципальное самоуправление в РФ, согласно Конституции – предмет совместного ведения РФ и субъекта РФ. В статье 12. Конституции указано, что муниципальное самоуправление – самостоятельная, независимая от государства форма осуществления власти населением, т.е., МСУ – это негосударственная структура, ибо органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В области семейной политики выделяются следующие формы работы органов МСУ:
- работа по организации и осуществлении опеки и попечительства, во исполнении перечня предметов ведения МСУ. В рамках этой работы организовываются четкие формы взаимодействия между районными структурами социального обеспечения и органами МСУ.
- оказание материальной помощи малообеспеченным семьям с несовершеннолетними детьми. Помощь оказывается продовольствием, вещами, организацией подарков к праздникам, бесплатного питания, прямая денежная помощь в экстренных случаях.
Мы видим, что органы МСУ работают только с проблемными и кризисными семьями, являющимися потребителями социальной помощи. Проблемная семья – члены (член) которой находятся в трудной жизненной ситуации и которая не может самостоятельно справиться с проблемой. Кризисная семья – семья, требующая срочной социальной помощи (это определения ВОЗ).
В перечне предметов ведения органов МСУ содержатся следующие пункты: «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования», а так же «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения». Организация работ по этим двум пунктам перечня предметов ведения ОМСУ способна восполнить меры помощи семье, осуществлявшиеся в советское время из ФОП и направленных на помощь работающим родителям несовершеннолетних детей. К этим мерам помощи относятся :
• организация групп продленного дня и в школе, и в детском саду,
• организация внешкольного образовательного и оздоровительного досуга,
• организация летнего городского и загородного отдыха школьников, работы подростков, и т.д.
Эти, и подобные им социальные услуги на сегодняшний день значительно сокращены и в объеме предоставления, и в объеме финансирования. Если исходить из того, что нуклеарная «нормальная» семья является социальной ценностью, то именно эти виды услуг как раз и способствуют ее укреплению, не приводя ее к девиациям, когда семья становится проблемной, и нуждается в социальной помощи.
Завершая разговор об эволюции мер современной социальной политики в отношении семей с детьми, напомним, что социальная политика в отношении семьи в советский период определялась такими чертами как патернализм и дефамилизация. Переход к либеральным мерам социальной политики априори предполагает отказ от патернализма и переход к фамилизационным мерам социальной политики (ибо семья является внятной и артикулированной либеральной ценностью) на всех трех уровнях. Но являются ли меры современной социальной политики на всех трех выделенных уровнях либеральными и фамилизационными, это еще вопрос, ибо отказ от дефамилизационных мер, не означает, что эти меры стали автоматически фамилизационными. Надо иметь ввиду, что государство провозгласило курс на повышение рождаемости, а не на поддержку «нормальной» нуклеарной семьи.

 
 

CREDO - копилка

на издание журнала
ЯндексЯндекс. ДеньгиХочу такую же кнопку